В течение последних пяти лет проблемы связанные с неэффективным перераспределением ресурсов в бюджетах ряда субъектов РФ, отсутствие условий и механизмов для привлечения инвестиций на территорию, слабые темпы роста собственной доходной части консолидированных бюджетов и стабильный рост объема долговых обязательств ежегодно ведут к увеличению количества депрессивных регионов. Актуальность вышеперечисленных проблем возросла еще больше в период экономического спада 2014-2015 гг. Российская экономика в 2015 году, сохраняя все негативные тенденции 2014 года, вошла в фазу рецессии. Впервые с 2009 года динамика ВВП перешла в устойчивую отрицательную зону, и по итогам года индекс физического объема ВВП снизился на 3,7%. На общем депрессивном фоне экономики была определена стратегия рационального расходования бюджетных средств, основанного на принципе экономии. При этом, у руководства региона появилась необходимость искать возможности для воспроизводства собственного капитала в регионе, снижения дефицита бюджета и роста региональной экономики. Однако, это представляется возможным только при условии увеличения собственной доходной части бюджета региона за счет повышения инвестиционной активности в субъекте РФ, развития делового климата и реализации на территории крупных инвестиционных проектов. Именно данный подход стимулирует масштабные вложения частных инвестиций в экономику региона, что влечет за собой увеличение налоговых поступлений в бюджет региона. Одним из инструментов государственного стимулирования инвестиционных процессов являются государственные гарантии.

В теории государственных финансов государственные гарантии под кредитные обязательства субъектов хозяйствования рассматриваются как форма косвенных субсидий. Эта форма финансовой помощи государства направлена на управление рыночным поведением субъектов экономики, но предполагает функционирование частных рынков, в том числе рыночные цены. Государство не заменяет рыночные кредиты, а обеспечивает их большую доступность за счет снижения рискованности для кредиторов [1].

Государственные гарантии субъекта Федерации представляет вид долгового обязательства, в силу которого субъект Федерации обязан ответить по обязательствам заемщика лицу, в пользу которого предоставлена гарантия. Государственные гарантии называют также условным кредитом, так как при выполнении заемщиком взятых на себя обязательств, не возникает бюджетных расходов по данному виду долговых обязательств. Реализация субфедеральных займов, привлечение банковских и бюджетных кредитов осуществляются в основном для финансирования дефицитов бюджетов. В тоже время, государственные гарантии предоставляются, в первую очередь, для привлечения заемных источников для финансирования инвестиционных и приоритетных социальных проектов. Гарантии по кредитным обязательствам в РФ предоставляются федеральными, региональными и муниципальными органами власти. В настоящее время накоплен определенный опыт использования данного инструмента управления общественными финансами. [2].

В качестве объекта исследования была выбрана Челябинская область, в которой механизм предоставления государственных гарантий практически не действовал, пока в 2008 году не был принят соответствующий областной закон, благодаря грамотному использованию его положений в управлении долговыми обязательствами региона, удалось снизить долговую нагрузку и обеспечить более эффективное финансирование территорий региона.

Основополагающим началом стала подготовка и утверждение нормативно-правовой базы. В законе Челябинской области от 28.08.2008 г. №297-ЗО «О предоставлении государственных гарантий Челябинской области» был утвержден порядок получения государственных гарантий юридическими лицами и муниципальными образованиями. Внедрение данного механизма обусловлено необходимостью поддержки реализации перспективных инвестиционных проектов муниципальных образований и юридических лиц, осуществляющих свою деятельность в регионе.

Приоритетными направлениями проектов были определены такие сферы деятельности, как:

• реализация инвестиционных проектов по созданию (увеличению) производственных мощностей по выпуску продукции животноводства и птицеводства;
• обеспечение выпуска облигационного займа для реализации инвестиционного проекта по строительству жилья в Челябинской области;
• создание производственных мощностей по производству овощной продукции в закрытых грунтах, производству и размножению плодово-ягодных и декоративных культур;
• реализация инвестиционных проектов по техническому перевооружению системы теплоснабжения и газовых котельных по- средством устройства когенерационных газопоршневых модульных установок.

В дальнейшем, при формировании бюджета субъекта РФ была утверждена государственная программа Челябинской области «Управление государственными финансами и государственным долгом Челябинской области», в которой были предусмотрены объемы ресурсов для государственных гарантий. Затем возник вопрос в рациональном и эффективном распределении государственных гарантий. Для решения этого вопроса в регионе был сформирован и успешно применен инновационный механизм предоставления государственных гарантий на конкурсной основе.

В 2011 году в порядок предоставления государственных гарантий был добавлен конкурсный отбор среди претендующих инвестиционных проектов. Конкурсный отбор осуществляет комиссия по инвестициям при губернаторе Челябинской области. Организатором конкурсного отбора является минэкономразвития Челябинской области. В качестве основных критериев отбора выделили следующие:

• количество создаваемых рабочих мест;
• соотношение прироста объема налоговых отчислений и страховых взносов в текущем году относительно предыдущего года к объему запрашиваемой государственной гарантии;
• соотношение прогнозируемого прироста объема налоговых отчислений и страховых взносов к объему запрашиваемой государственной гарантии Челябинской области в течение пяти лет с начала выпуска продукции (работ, услуг);
• значимость инвестиционного проекта для муниципального образования Челябинской области, на территории которого реализуется проект;
• соотношение прироста среднегодового объема выпуска продукции в течение срока обращения облигаций к предыдущему финансовому году.

Далее детально рассмотрим структуру долговых обязательств Челябинской области в период 2013-2017 гг. По данным, представленным в таблице 1 видно, что государственные гарантии представляют собой наибольшую часть в общей структуре долговых обязательств субъекта РФ - от 42% (2015 г.) до 69% (2013 г.). Более того очевидно снижение доли государственных гарантий в период с 2013 - 2015 гг. на 27%, однако в последние два года наблюдается тенденция к росту. Безусловно, данная динамика напрямую связана с экономическим упадком в период 2014-2015 гг., когда для поддержания стабильности экономики, выполнения руководством Челябинской областью своих прямых социальных обязательств, необходимо было прибегнуть к бюджетным кредитам и дополнительной финансовой помощи со стороны кредитных организаций.   

Таблица 1. Динамика структуры государственного долга Челябинской области в 2017 году

Более того, реальный объем государственных гарантий также вырос с 10,4 млрд. руб. до 16,5 млрд. руб. Эта тенденция напрямую объясняется тем фактом, что предоставление государственных гарантий явилось действенным способом поддержки реального сектора экономики в период экономического спада 2014-2015 гг. Госгарантии предоставлялись ведущим предприятиям Челябинской области в сфере животноводства: ЗАО "Уралбройлер", ООО "Уральская мясная компания", ООО "Нагайбакский птицеводческий комплекс". Данный перечень идет в одном ключе с политикой импортозамещения, особенно актуальной в период экономического упадка 2014-2015 гг.

В результате применения механизма предоставления госгарантий на конкурсной основе, в период 2013-2017 гг. было создано 12 750 рабочих мест, а объем уплаченных налогов с поддержанных проектов превысил 9 млрд. руб. Вместе с тем, если посмотреть на статистические данные, отражающие имущественное и финансовое состояние муниципальных организаций на территориях Челябинской области, то картина складывается далеко не однозначная (см. табл. 2)

Таблица 2. Показатели, характеризующие имущественное и финансовое состояние организаций муниципальной формы собственности, по Челябинской области за 2016 год

Данные таблицы наглядно демонстрируют неблагоприятное финансовое положение организаций муниципальной формы собственности в городских округах и муниципальных районах Челябинской области в 2016 году. В частности, финансовые обязательства организаций в размере более 19 млрд. рублей, более чем вдвое превышают финансовые и другие активы в размере 9,5 млрд. рублей, что свидетельствует о низкой финансовой устойчивости муниципальных организаций в большинстве муниципалитетов. В такой ситуации особенную актуальность приобретают государственные гарантии региона, которые могут предоставляться  муниципальным образованиям в качестве кредитов, необходимых для обслуживания обязательств муниципальных организаций, поскольку большинство местных бюджетов являются дефицитными. Вот и в программном документе Министерства финансов «Основные направления налоговой политики и основные направления бюджетной политики Челябинской области на 2017-2019 годы» отмечается, что «половину всех расходов областного бюджета или 66,3 млрд. рублей составили трансферты муниципальным образованиям». [12]

Кроме того в документе указывается, что важнейшим фактором поддержания финансовой устойчивости региона является то, что «в сложившихся экономических условиях, обуславливающих дефицитность бюджета, особое значение придается вопросам повышения эффективности управления областным государственным долгом. С этой целью долговая политика региона с 2014 года направлена на сохранение государственного долга на экономически безопасном уровне – исходя из необходимости снижения темпов роста долговой нагрузки и расходов по обслуживанию долговых обязательств. [12]

Таким образом, в современных условиях повышенной турбулентности российской экономики и сложившейся практики дотировать из центра даже регионы-доноры с самодостаточной экономикой, предварительно освободив их от всех полученных доходов, необходимо искать новые пути финансирования развития регионов и их территорий. В частности, развиваться не только посредством привлечения инвестиций в экономику региона в классическом виде, но и используя государственные гарантии как в форме кредитов, так и в виде государственных  инвестиций.

Долговая политика региона, а также использование государственных кредитов для развития территорий Челябинской области должны обеспечить ограничение величины государственного долга в размере не более половины суммы доходов бюджета, замену долговых обязательств по коммерческим кредитам бюджетными государственными кредитами, оптимизацию структуры долга региона и его территорий с увеличением доли долгосрочных кредитов, уменьшение стоимости обслуживания долга муниципальных образований и положительный кредитный рейтинг региона.

Инструментами достижения указанных целей могут быть региональные облигационные займы, привлечение государственных гарантий-кредитов из федерального бюджета для рефинансирования обязательств по коммерческим заимствованиям, соблюдение сроков возврата долговых обязательств, привлечение альтернативных источников финансирования, дополнительных доходов в результате экономии и оптимизации бюджетных расходов, использование временного заимствования свободных остатков средств областных, муниципальных бюджетных и автономных учреждений, полученных ими для выполнения государственных заданий. В целом для минимизации долга и снижения потребности в государственных гарантиях необходимо искать возможности для пополнения доходной части бюджетов регионов, муниципальных образований, в первую очередь, привлекая частные инвестиции в создание новых объектов торговли, сферы услуг, жилищно-коммунальную, дорожную, социальную инфраструктуру.