Проблемы дотационности муниципальных образований Свердловской области

Матвеева Е.В.

УДК 336.14: 352
ББК 65.261.78

Автор, используя метод критического анализа, пытается установить, что является основой местного самоуправления как института власти на локальной территории. В статье рассматриваются основные статьи формирования доходной части бюджета, показатели социально-экономического развития муниципальных образований, анализируются проблемы дотационности бюджетов муниципалитетов.

Ключевые слова: бюджетдотациимуниципальные образованиясоциально-экономическое развитие.

Прежде чем сформулировать существующие проблемы дотационных муниципальных образований региона, необходимо понять, что является основой местного самоуправления как института власти на локальной территории. После изучения различных источников, автору не удалось найти конкретную формулировку, критериев дотационного муниципального образования. С точки зрения обывателя, дотационное муниципальное образование - это тот муниципалитет, в котором получаемые на территории доходы не покрывают необходимых для исполнения полномочий расходов.

Для расчета суммы доходов, получаемых на территории муниципального образования, необходимо уточнить также и содержание экономической основы муниципального образования. Согласно ст. 2 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения [1]. На взгляд автора, этого определения недостаточно для отражения сути муниципального образования, т.к. муниципалитет не просто территория, а нечто большее, поскольку именно на данной территории осуществляют хозяйственную деятельность конкретные предприятия, вкладывают средства инвесторы, сложились свои местные традиции ведения домашнего хозяйства, обычаи и т.д. На основании комплексной оценки критериев муниципального образования и необходимо оценивать сумму доходов, получаемую на данной территории. Исходя из вышеперечисленного, безусловными доходами конкретного муниципального образования можно считать часть налогов на прибыль, добавленную стоимость, имущество и землю физических и юридических лиц, совокупный доход, транспорт. Налоги на доходы физических лиц исходя из постоянной ротации трудового населения зачастую собираются в тех муниципальных образованиях, где сконцентрированы объекты производства или деловая активность региона, а не там, где сконцентрированы основные затраты на это население (так называемые «спальные» города или города – спутники).

Но вернемся к существующей в настоящее время системе налогов и сборов в РФ, которая делит их на следующие три уровня [2]:

Федеральные налоги - налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на доходы физических лиц; налог на прибыль организаций; налог на добычу полезных ископаемых; водный налог; сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; государственная пошлина.

Региональные налоги - налог на имущество организаций; налог на игорный бизнес; транспортный налог.

Местные налоги - земельный налог; налог на имущество физических лиц.

По данным сводной статистической налоговой отчетности по состоянию на 01.01.2013г. [3] доля поступлений налогов, сборов и иных обязательных платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации распределяется следующим образом:

  • доходы Федерального бюджета - 47%;
  • доходы бюджетов субъектов РФ – 44%;
  • доходы местных бюджетов – 9%.

 

Очевидно, что большая часть налогов и сборов собирается на федеральном уровне, а расходы на образование, социальную политику, здравоохранение, ЖКХ осуществляются на региональном и больше всего на локальном уровнях, поэтому возникает вертикальный дисбаланс (дефицит ресурсов на нижних уровнях до распределения трансфертов).

Согласно статье 135 Бюджетного кодекса [2] существуют следующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам:

  • дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
  • субсидии местным бюджетам;
  • субвенции местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;

Таким образом, исходя из смысла межбюджетных трансфертов, к дотационным муниципальным образованиям можно отнести те муниципалитеты, которые получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии, а так же налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений.

Бюджетный кодекс РФ [2] определяет основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ для муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционных фондов РФ и субъектов РФ субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10, 30, 70%. Условиями предоставления межбюджетных трансфертов являются ограничения в формировании расходных полномочий, заключение соглашений с финансовыми органами, проведение внешних проверок и т.д.

Анализ приложений № 9 и 10 Закона Свердловской области от 26.12.2011г. №129-ОЗ «Об областном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» [4] показал, что практически все (за исключением поселений, рабочих поселков, получателями дотаций на которые в 2012 г. являлись муниципальные районы) получали дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в т.ч. муниципальное образование «город Екатеринбург», город Нижний Тагил, Верхнесалдинский городской округ и другие муниципальные образования, значимость которых в сфере экономики региона не вызывает сомнений.

 

Таблица 1. Перечень дотационных муниципальных образований Свердловской области по состоянию на 2012 год

№ пп

Муниципальное образование

Получатель дотаций из областного бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, тыс.руб.

Получатель дотаций из областного бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности МО тыс.руб.

Дополнительные нормативы отчислений в бюджеты от НДФЛ, заменяющие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, %

1

Арамильский ГО

703

64927

37

2

Артемовский ГО

2408

368679

73

3

Артинский ГО

1186

205937

73

4

Асбестовский ГО

2862

180351

23

5

Ачитский ГО

675

149845

73

6

Баженовское сельское поселение

 

 

 

7

Байкаловский муниципальный район

 

166051

66

8

Байкаловское сельское поселение

 

 

 

9

Белоярский ГО

1387

216215

73

10

Березовский городской округ

2773

174779

24

11

Бисертский ГО

426

98693

73

12

Верхнесалдинский ГО

1986

0

0

13

Волчанский ГО

410

66616

65

14

Гаринский ГО

197

78980

73

15

Горноуральский ГО

1403

240565

73

16

город Нижний Тагил

14670

0

0

17

Город. поселение Верхние Серги

 

 

 

18

ГО “город Лесной”

2106

132731

13

19

ГО Богданович

1885

276798

61

20

ГО Верхнее Дуброво

193

22480

46

21

ГО Верх-Нейвинский

205

37003

73

22

ГО Верхний Тагил

543

65834

34

23

ГО Верхняя Пышма

2922

0

0

24

ГО Верхняя Тура

382

65187

73

25

ГО Верхотурский

675

125747

73

26

ГО Дегтярск

627

94741

73

27

ГО Заречный

1198

75484

13

28

ГО  ЗАТО Свободный

330

81624

73

29

ГО Карпинск

1278

186633

69

30

ГО Краснотурьинск

2617

164900

18

31

ГО Красноуральск

1025

74323

28

32

ГО Красноуфимск

1624

169611

39

33

ГО Нижняя Салда

719

74350

44

34

ГО  Пелым

169

16072

14

35

ГО Первоуральск

5989

0

0

36

ГО Ревда

2548

0

0

37

ГО Рефтинский

663

41795

11

38

ГО Среднеуральск

836

 

 

39

ГО Староуткинск

125

41190

73

40

ГО Сухой Лог

1973

243486

49

41

Дружининское городское поселение

 

 

 

42

Ивдельский ГО

981

110093

37

43

Ирбитское МО

1214

223325

73

44

Каменский ГО

1129

216140

73

45

Камышловский ГО

1077

109263

34

46

Качканарский ГО

1752

110440

15

47

Кировградский ГО

1109

129321

41

48

Кленовское сельское поселение

 

 

 

49

Краснополянское сельское поселение

 

 

 

50

Кузнецовское сельское поселение

 

 

 

51

Кушвинский ГО

1636

224089

67

52

Малышевский ГО

442

75921

73

53

Махневское МО

285

82684

73

54

Михайловское МО

 

 

 

55

МО “Восточное сельское поселение”

 

 

 

56

МО “Галкинское сельское поселение”

 

 

 

57

МО “город Екатеринбург”

55728

0

0

58

МО "Зареченское сельское поселение"

 

 

 

59

МО "Калиновское сельское поселение"

 

 

 

60

МО "Обуховское сельское поселение"

 

 

 

61

МО «поселок Уральский»

96

28740

73

62

МО Алапаевское

1789

245298

73

63

МО город Алапаевск

1061

242693

73

64

МО город Ирбит

1539

278985

73

65

МО город Каменск-Уральский

7094

447079

18

66

МО Камышловский муниципальный район

 

223909

66

67

МО Красноуфимский округ

1125

266090

73

68

МО рабочий посёлок Атиг

 

 

 

69

Невьянский ГО

1716

234347

67

70

Нижнесергинский муниципальный район

 

253838

66

71

Нижнесергинское городское поселение

 

 

 

72

Нижнетуринский ГО

1121

149687

52

73

Ницинское сельское поселение

 

 

 

74

Новолялинский ГО

945

188012

73

75

Новоуральский ГО

3545

497755

32

76

Полевской ГО

2858

180098

19

77

Пышминский ГО

828

168314

73

78

Режевской ГО

1945

274940

73

79

Североуральский ГО

1797

132787

21

80

Серовский ГО

4357

332356

32

81

Сладковское сельское поселение

 

 

 

82

Слободо-Туринский муниципальный район

 

151265

66

83

Слободо-Туринское сельское поселение

 

 

 

84

Сосьвинский ГО

651

141883

73

85

Сысертский ГО

2424

152741

31

86

Таборинский муниципальный район

 

77703

66

87

Таборинское сельское поселение

 

 

 

88

Тавдинский ГО

1692

238490

73

89

Талицкий ГО

1897

334766

73

90

Тугулымский ГО

904

186766

73

91

Унже-Павинское сельское поселение

 

 

 

92

Усть-Ницинское сельское поселение

 

 

 

93

Туринский ГО

1133

206465

73

94

Шалинский ГО

832

181607

73

 

 Итого:

168420

11099517

 

 

Пусть доля дотаций в указанных муниципальных образованиях не превышала установленных ст. 136 Бюджетного кодекса величин (свыше 10, 30, 70%) и выделялась для выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, но все же дотация присутствует в бюджетах указанных муниципальных образований и позволяет их так же относить к дотационным муниципальным образованиям!

То, что указанные муниципальные образования не получают дополнительные нормативы отчислений в бюджеты от НДФЛ, заменяющие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, не является корректным показателем бюджетной обеспеченности, т.к. здесь необходимо учитывать такой фактор, как миграция рабочей силы. В частности, на предприятиях Верхнесалдинского городского округа работают более
2,5 тыс. человек из городского округа Нижняя Салда – около 30% работоспособного населения городского округа. Аналогичная ситуация с
г. Екатеринбургом и Нижним Тагилом, когда на работу приезжает большое количество людей, налог на доходы которых перечисляется по месту работы, но живут они и нуждаются в благоустройстве по месту жительства.

Рассмотрим некоторые показатели городского округа Нижняя Салда за 2011г. и 9 месяцев 2012г.

 

Таблица 2. Основные социально-экономические показатели городского округа Нижняя Салда

Наименование показателя

2011г.

9 месяцев 2012г.

Объем промышленного производства промышленной продукции крупных и средних организаций в городском округе Нижняя Салда, млн.руб.

3 698[5]

2 441,2 [6]

 

Уровень безработицы, %

1,04 [5]

0,86 [6]

Доходная часть бюджета, млн.руб.,

354,0 [7]

251,2 [8]

в т.ч. налоговые и неналоговые доходы

176,3 [7]

109,2 [8]

Расходная часть бюджета, млн.руб.,

342,4 [7]

252,9 [8]

в т.ч. жилищно-коммунальное хозяйство

23,8 [7]

4,7 [8]

 

Согласно представленным данным в 2011г. расходы муниципального округа составили 9,3% от объемов промышленного производства, а расходы на жилищно-коммунальное хозяйство – 0,6%. За 9 месяцев 2012г. аналогичные расходы составили 10,4 % и 0,2% соответственно. Сфера ЖКХ выбрана не случайно, т.к. благоустройство, коммунальное хозяйство, жилищный фонд города требуют серьезных финансовых вложений.

Очевидно, что городской округ является работающим и зарабатывающим муниципальным образованием Свердловской области, однако в существующей системе бюджетного планирования имеет твердый статус «дотационной» территории.

Негативные последствия и проблемы подобного подхода к дотационным муниципальным образованиям, на взгляд автора, следующие:

  • формирование убежденности населения в бедности и бесперспективности развития муниципального образования. Бедность - одна из самых актуальных проблем современности, это устойчивое явление, которое не преодолевается путем простого увеличения доходов. Бедность - это целая система норм поведения и взаимодействия. Она формируется долго, но еще дольше она преодолевается. Под влиянием бедности люди теряют мотивацию к труду, чувство ответственности не только перед обществом, но и перед близкими людьми. В бедных слоях нарастают негативные явления, растет преступность, наркомания, асоциальное поведение;
  • нет реальной оценки экономического потенциала территории и соответственно, выбора стратегии развития муниципального образования, принятия превентивных мер при негативной экономической или демографической ситуации;
  • неисполнение нефинансируемых мандатов. Как правило, в течение года, когда бюджет уже сформирован, к муниципальным образованиям предъявляются различные требования и ставятся серьезные задачи без соответствующего финансового сопровождения. Во - первых, появляются все новые и новые нормативные правовые акты социального характера (Закон «О ветеранах», Закон «О социальной защите инвалидов Российской Федерации»), во-вторых, значительно выросло влияние «косвенных» мандатов, вызвавших, например, повышение минимальной оплаты труда (как для муниципальных служащих, так и для работников бюджетной сферы), в-третьих, экологических и других стандартов. Учитывая то, что резкого роста экономических показателей не бывает, увеличить доходную часть при существующей системе бюджетного планирования не представляется возможным, равно как и выполнить поставленные задач;
  • неэффективное расходование средств. В настоящее время при формировании бюджетов муниципальных образований не закладываются средства на проектно-сметную документацию, проведение экспертиз. Существует устойчивое мнение, что территория должна изыскивать их сама. Но ведь средства в доходной части определены, и их размер четко отрегулирован величиной безвозмездных поступлений. Результатом является покупка муниципалитетом дешевых проектов в стадии «П», затем, когда под них делают рабочую документацию, стоимость объектов возрастает в разы, затягиваются сроки сдачи и все это уже в основном за счет средств областного бюджета.

 

По мнению автора чтобы корректно формировать доходную часть местного бюджета необходимо разработать единую для всех муниципалитетов систему планирования, которая заключалась бы в определении минимального уровня расходов. Собственно постоянные расходы на образование, спорт, ЖКХ уже известны и понятны по каждой территории. Занижение показателей, отсутствие глубокого анализа прошлых периодов приводит к непониманию ситуации, а самое главное снижению запроса на доходную часть. После определения уровня расходов «чтобы выжить», необходимо определить минимальный объем средств на развитие территории.

Для мотивации развития промышленного потенциала муниципальных образований при формировании доходной части необходимо оставлять часть налога на прибыль, налога на добавленную стоимость и прочих доходов на  территории, чтобы из этих доходов органы местного самоуправления могли производить расходы на развитие, которые не вошли в перечень первоочередных задач при формировании бюджета субъектом. Делать акцент на налог с доходов физических лиц в существующей ситуации не целесообразно, т.к. из-за ротации рабочей силы и различных систем регистрации холдингов, корпораций – реальная картина количества работающих на территории будет всегда искажена.

В случае не принятия мер в ближайшем будущем, может наступить «точка не возврата», а именно- потеря потенциала муниципальных образований, спад промышленного производства из-за дефицита квалифицированных рабочих кадров и нежелания молодежи связывать свои планы с дальнейшим проживанием в депрессивном, дотационном муниципальном образовании.

Литература

  1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон  от 06.10.2003 №131-ФЗ (в редакции 30 декабря 2012 года) [электронный ресурс].  Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».        
  2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный  Закон от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (в редакции от  25 декабря 2012 года) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  3. Данные сводной статистической налоговой отчетности (о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей; задолженности по налогам, пеням и налоговым санкциям; налоговой базе и структуре начислений по отдельным видам налогов и сборов). Отчет по форме № 1-НМ по состоянию на 01.01.2013 [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.nalog.ru/nal_statistik/forms_stat/otchet_svod/4001025/ (дата обращения 16.02.2013)
  4. Об областном бюджете на 2012год и плановый период 2013 и 2014 годов: Закон Свердловской области от 26 декабря 2011г. №129-ОЗ (в редакции от 20 декабря 2012 года) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  5. Об утверждении отчета о выполнении Программы социально-экономического развития городского округа Нижняя Салда за 2011 год. О принятии к сведению Стратегии социально-экономического развития городского округа Нижняя Салда, утвержденной постановлением администрации городского округа Нижняя Салда: Решение Думы городского округа Нижняя Салда от 17.05.2012 № 5/1 от 01.04.2010 № 268// Городской вестник - Нижняя Салда. 2012. № 25.
  6. О выполнении Программы социально-экономического развития городского округа Нижняя Салда на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов за 9 месяцев 2012 года: Решение Думы городского округа Нижняя Салда от 15.11.2012  № 13/1 // Городской вестник - Нижняя Салда. 2012. № 48.
  7. Об утверждении отчета об исполнении бюджета городского округа Нижняя Салда за 2011 год: Решение Думы городского округа Нижняя Салда от 17.05.2012 № 5/2 // Городской вестник - Нижняя Салда. 2012. № 27.
  8. О принятии к сведению отчета об исполнении бюджета городского округа Нижняя Салда за 9 месяцев 2012 года: Решение Думы городского округа Нижняя Салда от 15.11.2012 № 13/2 // Городской вестник - Нижняя Салда. 2012. № 48.

Bibliography

  1. Оn general principles of local government in the Russian Federation: the Federal Law of 06.10.2003 №131-FL (as amended on 30 декабря 2012 года) [e-resource].  Access from reference-legal system “ConsultantPlus”.
  2. The RF Budget Code: Federal Law of 31 July 1998. №145-FL (as amended on 25 December 2012) [e-resource]. Access from reference-legal system “ConsultantPlus”.
  3. Aggregated statistical tax reporting figures (on accrual and receipt of taxes, fees and other compulsory charges;  taxes payable, interest and tax penalties, the tax base and structure of charges for certain types of taxes and fees). Report in the form № 1-NM as of  01/01/2013 [e-resource] // Access mode: URL: http://www.nalog.ru/nal_statistik/forms_stat/otchet_svod/4001025/ (access date 16.02.2013)
  4. On the regional budget for 2012 and the planning period of 2013 and 2014: the Law of the Sverdlovsk region on 26 December 2011. № 129-RL (as amended on 20 December 2012) [e-resource]. Access from reference-legal system “Consultant Plus”.
  5. On Approval of the Report on the implementation of the socio-economic development Program of Nizhnyaya Salda urban district in 2011. On considering the Strategy of socio-economic development of the city district Lower Salda, approved by the administration of  the urban district  Nizhnyaya Salda: Decision of the Duma of the urban district of Nizhnyaya Salda of 17.05.2012 № 5/1 of 01.04.2010 № 268 // Municipal Bulletin - Nizhnyaya Salda. 2012. № 25.
  6. On implementation of social and economic development program of the urban district of Nizhnyaya Salda in 2012 and the planning period of 2013 and 2014 for the 9 months of 2012: Decision of the Duma  of the municipal district of Nizhnyaya Salda of 15.11.2012 № 13/1 // Municipal Bulletin - Nizhnyaya Salda. 2012. № 48.  
  7. On Approval of the Report on the budget implementation of the urban district of Nizhnyaya Salda in 2011: Decision of the Duma  of the municipal district of Nizhnyaya Salda of 17.05.2012 № 5/2  // Municipal Bulletin - Nizhnyaya Salda. 2012. № 27.
  8. On taking note of the Report on the budget implementation of the urban district Nizhnyaya Salda for 9 months of 2012: Decision of the Duma  of the municipal district of Nizhnyaya Salda of 15.11.2012 № 13/2 //  Municipal Bulletin - Nizhnyaya Salda. 2012. № 48.

Мatveeva E.V.

The problems of reliance on subventions of the Sverdlovsk region municipal units

The author, using the method of critical analysis, trying to establish that is the Foundation of the institution of local self-government authorities of the local territory. In the article the main article form the income part of the budget, the indicators of socio-economic development of municipalities, analyses the problem of dotacionnosti municipal budgets.

Key words: budgetmunicipal grantsmunicipal entitiessocio-economic development.
  • Экономические проблемы местного самоуправления


Яндекс.Метрика