Делегирование полномочий поселений: проблемы финансирования

Свищева В.А.

УДК 336.14: 352
ББК 65.261.78

В статье рассматриваются проблемы делегирования полномочий поселений на уровень муниципальных районов. Предложены пути совершенствования системы местного самоуправления.

Ключевые слова: бюджетделегирование полномочийместное самоуправлениепоселениефинансы.

В современной системе государственного и муниципального управления  России широко применяются технологии делегирования полномочий между ее различными уровнями.

Можно выделить следующие факторы, определяющие сложившуюся практику по делегированию полномочий одного уровня управления на другой:

  • повышение эффективности и результативности осуществления отдельных государственных (муниципальных) полномочий на основе финансового обеспечения передающей стороны и технического исполнения принимающей стороны;
  • наличие множества нерешенных спорных вопросов о закреплении той или иной компетенции за соответствующими уровнями власти, поиск оптимальной системы разграничения властных полномочий и расходных обязательств между федеральным, региональным и муниципальным уровнем;
  • отсутствие надлежащей материальной и кадровой ресурсной базы реализации собственных полномочий у одного уровня власти и целесообразность их делегирования на другой уровень при условии финансирования за счет субвенций из бюджета передающей стороны;
  • исторически сложившаяся система управленческих полномочий каждого уровня власти, постепенное ее реформирование, в том числе путем изменения источников финансового обеспечения.

 

Обобщая теоретические положения [1. с. 203], можно выделить следующие принципы передачи государственных (муниципальных) полномочий с одного уровня власти на другой:

  • субсидиарность;
  • взаимная гласность и информированность;
  • осуществление передачи государственных (муниципальных) полномочий только посредством закона (правового акта);
  • соразмерность передаваемых полномочий возможностям органов региональной власти и местного самоуправления, а также ресурсам и потенциалу территории региона или муниципального образования;
  • полная материальная и финансовая обеспеченность передаваемых государственных (муниципальных) полномочий;
  • установление контроля за осуществлением органами региональной власти и местного самоуправления переданных государственных (муниципальных) полномочий;
  • разрешение возникающих коллизий путем согласительных процедур или с помощью обжалования в суде;
  • взаимная ответственность органов государственной власти федерального и регионального уровня и органов местного самоуправления за осуществление переданных государственных (муниципальных)  полномочий.

 

Все эти принципы передачи отдельных государственных (муниципальных) полномочий призваны способствовать более эффективной их реализации.

В настоящее время созданы следующие целостные системы делегирования полномочий:

  • система передачи государственных полномочий Российской Федерацией  на уровень субъектов РФ и муниципальных образований;
  • система передачи государственных полномочий субъекта РФ на уровень муниципальных образований.

 

Функционирование данных систем обеспечены наличием соответствующего законодательства и подзаконных актов, выделением специального финансирования в форме субвенций из Федерального и региональных фондов компенсаций, формированием и развитием необходимой организационной структуры с надлежащим материальным и кадровым обеспечением.

В тоже время существуют серьезные проблемы, связанные с делегированием полномочий поселений на уровень муниципальных районов. Несмотря на наличие правовой основы, целостная система делегирования муниципальных полномочий в России до сих пор не сложилась.  Кроме того затруднения в анализе и оценке данной системы вызывает информационная закрытость большей части муниципальных образований, которая выражается в отсутствии достоверной информации о состоянии местного бюджета поселений и муниципальных районов в свободном доступе.

Для поселений  возможность взаимоотношений по передачи полномочий предусмотрена следующими правовыми нормами. Так в соответствие с Бюджетным кодексом РФ  (статья 9 и 154) отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района. Такая норма является основой для делегирования полномочий поселений по составлению проекта поселенческого бюджета, его исполнению и осуществлению финансового контроля на уровень муниципального района. 

В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема соответствующих межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления муниципального района имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального района.

В Саратовской области сложилась практика передачи следующих полномочий поселений на уровень муниципальных районов:

  • формирование и исполнение бюджета поселения;
  • организация в границах поселения тепло-, электро-  и  газоснабжения населения;   
  • утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешение на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства расположенных на территории   поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселения резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд;
  • организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения  и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
  • создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и  (или) аварийно- спасательных  формирований на территории  поселения;
  • обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
  • создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры.

 

Весьма остро стоит вопрос финансового обеспечения передаваемых полномочий. Практика реализации позволяет сформулировать следующие основные проблемы финансирования.

Во-первых, одной из значимых проблем является то, что объем финансирования, необходимый для надлежащего исполнения переданных полномочий не соответствует возможностям ни бюджета поселения, ни бюджета муниципального района в силу их хронической несбалансированности и ограниченности доходной базы. Таким образом, даже в случае передачи полномочия району при условии полного финансирования районным бюджетом, район фактически его недофинансирует. Что, за частую, означает «формальность» исполнения переданного полномочия.

Во-вторых, слабая методологическая база расчета объема специальных межбюджетных трансфертов (субвенций) на передачу полномочий поселений. Как правило, сумма трансферта определяется на договорной основе между поселением и муниципальным районом, а значит, носит во многом субъективный характер и не имеет четкого методологического обоснования.

В-третьих, заключаемые соглашения о передачи полномочий во многих случаях носят формальный характер и по своему содержанию не в полной мере соответствуют требованиям Федерального закона № 131-ФЗ.  

В этой ситуации при возникновении спора между поселением и муниципальным районом по вопросу объема межбюджетных трансфертов существующей нормативной базы для его разрешения не достаточно, что только усугубляет конфликт между уровнями местной власти.

В качестве примера можно привести ситуацию, сложившуюся в отношениях между Питерским муниципальным районом Саратовской области и сельским поселением «Питерское муниципальное образование Саратовской области» при формировании местных бюджетов на 2012 год. Спор возник по поводу финансового обеспечения передаваемого полномочия по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры. В течение 2009-2011 годов между муниципальным районом и сельским поселением заключалось соглашение, предусматривающее,  что финансовое обеспечение для реализации Питерским муниципальным районом полномочий, переданных Питерским муниципальным образованием, осуществляется в размере, предусмотренном решением Собрания депутатов Питерского муниципального района о бюджете на очередной год на эти цели.

В соглашениях не устанавливались какие-либо межбюджетные трансферты из бюджета сельского поселения в бюджет муниципального района, поэтому финансирование переданных полномочий осуществлялось за счет средств бюджета Питерского муниципального района.

При планировании местных бюджетов на 2012 год муниципальный район затребовал от поселения предоставить субвенцию на культуру в размере 9 миллионов рублей. С таким предложением сельское поселение не согласилось, так как общая сумма доходов поселенческого бюджета составляет 12 миллионов рублей, а это означает, что субвенция займет 75% всех бюджетных расходов. Формирование поселенческого бюджета по требованиям муниципального района фактически влечет отход от традиционной его структуры и, по сути, подрывает финансирование других статей расходов, так как необходимо будет их резкое сокращение. В свою очередь, сельское поселение, являясь наиболее экономически развитым на территории муниципального района, готово было предоставить субвенцию в размере 1,5 миллионов рублей, что принципиально не устраивало муниципальный район. К сожалению, проведенные согласительные процедуры положительных результатов не дали, что привело в парадоксальной ситуации, когда и сельское поселение и муниципальный район сформировали и утвердили свои бюджеты с разной сумой межбюджетных трансфертов на финансирование переданного полномочия по культуре. В итоге конфликт разрешался уже в течение 2012 года.

Как представляется, для предотвращения подобных ситуаций необходимо предпринять следующие меры (на примере полномочий в сфере культуры).

  1. Инвентаризация расходных полномочий по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры. Поселение должно определить перечень мероприятий, необходимых для осуществления данного полномочия и объем финансовых потребностей, обеспечивающих их надлежащее исполнение (желаемое финансирование).
  2. Отразить результаты инвентаризации в программе социально-экономического развития муниципального образования, определить среднесрочные ориентиры реализации полномочия по культуре, отдельные этапы в течение каждого года планируемого периода.
  3. Для придания программе социально-экономического развития муниципального образования большей легитимности, вынести ее проект на рассмотрение на публичных слушаниях или на утверждение сельского схода.
  4. Исходя из финансовых возможностей сельского бюджета, выделить приоритетные расходы  в сфере культуры на планируемый финансовый год при условии их согласования с программой социально-экономического развития муниципального образования.
  5. Отразить приоритетные расходы в сфере культуры в бюджетном послании главы сельского поселения на очередной финансовый год.
  6. Разработать методику расчета межбюджетных трансфертов для финансового обеспечения полномочий в сфере культуры в случае их передачи на уровень муниципального района и согласовать ее.
  7. Подписать соглашение между поселением и муниципальным районом по передачи полномочия в сфере культуры с определением точного объема межбюджетных трансфертов для его финансового обеспечения, рассчитанного на основе утвержденной методики.

 

Еще раз следует отметить проблему несоответствия доходной базы местных бюджетов их финансовым потребностям, в виду чего методика расчета межбюджетных трансфертов для финансового обеспечения передаваемого полномочия может носить условный характер. Поэтому, ведущая роль в решении вопроса о финансировании сохраняется за согласительными процедурами и переговорным процессом между поселением и муниципальным районом.

В случае если указанные меры не решают конфликтной ситуации, необходимо участие субъекта РФ.

Во-первых, субъекту РФ, на которого возложено методологическое руководство реформой местного самоуправления на своей территории, следует разработать необходимую рекомендательную правовую методическую базу передачи полномочий поселения на уровень муниципального района.

Во-вторых, субъекту РФ следует разработать методические рекомендации по расчету межбюджетных трансфертов для финансового обеспечения каждого передаваемого полномочия на основе сложившейся практики на территории региона.

В-третьих, на уровне субъекта РФ может быть создан третейский суд, разрешающий подобные конфликты по проблемам передачи полномочий между уровнями власти.

В-четвертых, одной из сторон разрешения спора,  выступающей в качестве независимого эксперта, может быть общественная организация - Ассоциация муниципальных образований соответствующего субъекта РФ.

Весьма интересными представляются предложения некоторых ученых о преобразовании системы делегирования полномочий поселений на уровень муниципального района в особую систему межмуниципального сотрудничества,  так как по своей сути такие полномочия реализуются в рамках единой социально-экономической политики муниципального района и поселений и в интересах всего местного населения [2. с. 43].  Предлагается разработка специального механизма кооперации для совместного финансирования осуществления отдельных вопросов местного значения.

Однако такой подход также несет в себе риски. В виду того, что не решена главная проблема  по сбалансированию объема расходных обязательств и объема доходных источников местных бюджетов (как бюджетов поселений, так и бюджетов муниципальных районов) при отсутствии денег «корпоративные» полномочия  исполняться опять не будут.  Поэтому в данном случае снова возникает риск  «размывания» границ сферы ответственности за надлежащее исполнение «кооперативных» полномочий между муниципальным районом и поселением.

Таким образом, главной задачей развития местного управления в России остается укрепление его финансовой базы путем наделения органов местного самоуправления новыми источниками пополнения муниципальных бюджетов, в том числе скорейшим введением нового местного налога на недвижимость. Необходимо отметить, что наличие крепкой финансовой базы у поселений должно привести к отказу от делегирования части полномочий на уровень муниципального района, так как поселения смогут исполнять такие полномочия самостоятельно. Это, безусловно, положительно повлияет на качество предоставляемых муниципальных услуг, так как, именно поселения (в отличие от муниципального района) обеспечивают реализацию принципа «пошаговой доступности» муниципальных услуг для каждого жителя.

Представляется, что реализация предложенных мер будет способствовать  созданию эффективной целостной системы делегирования полномочий поселения на уровень муниципального района на территории конкретного субъекта РФ, что, безусловно, повлияет на укрепление финансовой базы местного самоуправления в России в целом.

Литература

  1. Наумов С.Ю., Сергушко С.В., Подсумкова А.А. Теория государственного и муниципального управления: учебное пособие – М.: ФОРУМ, 2011.
  2. Левина В.В. Бюджетная политика поселений: современные проблемы и перспективы развития // Финансы и кредит, 2011, № 47, С. 38-44.

Bibliography

  1. Naumov S.Y., Serguschko S.V., Podsumkova A.A. Theory of state and municipal management: a training manual - M.: The FORUM, 2011.
  2. Levina V.V. Settlements budget policy:  modern problems and prospects // Finance and credit, 2011, № 47 P. 38-44.

Svischeva V.A.

Delegation of authority of settlements: the problem of financing

The article considers the problems of delegation of powers of settlements to municipal areas. Suggests ways of improving the system of local self-government.

Key words: budgetthe delegation of authoritylocal governmentthe settlementfinances.
  • Экономические проблемы местного самоуправления


Яндекс.Метрика