Особенности муниципального самоуправления в Свердловской области

Силин Я.П.

УДК 352.07
ББК 66.3(2Рос)

В статье автор рассматривает итоги реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, выделяя структуру муниципальных образований в региональном разрезе. Особое внимание уделяется специфике развития института местного самоуправления на территории Свердловской области, территориальной структуре доходов местных бюджетов, численности населения, инвестиций в основой капитал, жилищного строительства и иных аспектов развития муниципальных образований Свердловской области.

В настоящее время уже можно объективно проанализировать и обобщить реальную ситуацию, сложившуюся в муниципальных образованиях страны и ее регионах, выяснить и оценить политику государства в отношении развития местного самоуправления. В 2009 г. завершился переходный период, установленный федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поэтому все виды муниципальных образований страны (городской округ, муниципальный район, городское поселение, сельское поселение) уже четыре года живут по новым правилам и сегодня можно сделать первые выводы.

Во-первых, институт местного самоуправления в жестких условиях политического и социально-экономического кризиса не только сумел устоять, выжить, но и смог обеспечить ключевые, жизненно важные потребности граждан.

В течение последних лет в результате принятия целого ряда федеральных законов был значительно расширен перечень вопросов местного значения для всех видов муниципальных образований.

Во-вторых, местное самоуправление в качестве особого института оказывает все возрастающее влияние на формирование гражданского общества в стране. В связи с этим можно вспомнить слова А.И. Солженицына: «Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропрочной жизни, да само понятие «гражданской свободы» теряет смысл» [1].

В-третьих, учитывая, что органы местного самоуправления в нашей стране исторически являются центрами организации социально-экономического развития своих территорий, то решение сложных задач модернизации России должно осуществляться в органической взаимосвязи «страна – регион – муниципальное образование».

Принимая во внимание, что Россия – это самая многообразная страна в мире по территории, природно-климатическим условиям, социальному и экономическому потенциалу, количеству национальностей и этносов, конфессий, образу жизни, то и тенденции развития муниципальных образований в субъектах РФ будут далеко не одинаковыми. Не является исключением и Свердловская область, в которой сформировалась своя оригинальная система муниципальных образований.

В соответствии с Федеральным Законом от 6.10.2003г. №131 – ФЗ на территории Свердловской области было образовано 94 муниципальных образования, в их числе: 68 городских округов, 5 муниципальных районов, 5 городских поселений и 16 сельских поселений.

В основу выделения муниципальных образований, определения их границ был положен принцип учета существовавшего административно-территориального деления с исторически сложившимися городами – центрами управления (так называемые территории городских советов). Ведь Свердловская область является одной из самых индустриальных и урбанизированных территорий России (в 1989г. в 44 городах и 97 поселках городского типа проживало 4097 тыс.человек, или 87% всего населения). Поэтому не случайным представляется преобладание городских округов в структуре муниципальных образований: 68 из 94 (72,3% от общего числа муниципальных образований).

 

Таблица 1. Структура муниципальных образований в субъектах Российской Федерации

№ п/п

Виды муниципальных образований

Свердловская область

Самарская область

Челябинская область

Тюменская область

Новосибирская область

Ростовская область

Оренбургская область

Пермский

край

Республика Башкортостан

Республика Татарстан

1.

Муниципальные образования до 2004 года

72

37

43

26

35

55

43

51

63

45

2.

Муниципальные образования

в соотв. с 131-ФЗ, всего

94,

в т.ч.

ГО и МР - 73

341,

в т.ч.

ГО и МР- 37

314,

в т.ч.

ГО и МР- 43

319,

в т.ч.

ГО и МР- 26

490,

в т.ч.

ГО и МР- 35

463,

в т.ч.

ГО и МР- 55

607,

в т.ч.

ГО и МР-

43

354,

в т.ч.

ГО и МР- 51

895,

в т.ч.

ГО и МР-

63

974,

в т.ч.

ГО и МР- 45

3.

Городские округа

68

10

16

5

5

12

9

6

9

2

4.

Муниципальные районы

5

27

27

21

30

43

35

42

54

43

5.

городские поселения

5

12

27

0

26

18

4

32

14

38

6.

сельские поселения

16

292

244

293

429

390

559

274

818

891

 

Как видно из данных таблицы 1, в Свердловской области количество муниципальных образований за время реформы местного самоуправления увеличилось всего на 22 единицы – с 72 до 94, тогда как в других регионах их количество увеличилось как минимум на порядок.

Всего в Свердловской области по состоянию на февраль 2013 года насчитывается 1914 «зарегистрированных» населенных пунктов, а также 3  населенных пункта без названия, которые находятся в стадии обретения своего юридического статуса.

Необходимо отметить, что не во всех населенных пунктах проживает население. По состоянию на 2006 год в 138 населенных пунктах Свердловской области не было постоянных жителей, а в 731 населенном пункте численность населения составляет менее 100 человек [2]. В настоящее время в Свердловской области не в полной мере выстроена оперативная работа по мониторингу сельских населенных пунктов, именно этим обусловлено отсутствие более новой статистики.

В целом количество населенных пунктов в Свердловской области находится на постоянном уровне, что обусловлено юридическими сложностями исключения населенных пунктов без населения из соответствующих реестров в связи с наличием на этих территориях объектов собственности.

При этом в России отмечается тенденция сокращения муниципальных образований (прежде всего, сельских поселений) в связи с их объединением [3] (например, с 24 219 [4] в 2006 году до 23 118 [5] в 2012 году).

В соответствии с  Федеральным законом № 131-ФЗ полномочиями по решению максимального количества вопросов местного значения наделены органы местного самоуправления городского округа. Следовательно, для них предусмотрена и вся полнота ответственности.

Таким образом, при подготовке в 2004 году законов Свердловской области об установлении границ и наделении статуса муниципальных образований большая часть существующих 72 муниципалитетов была наделена статусом городского округа.

В целом реализация закона реформа местного самоуправления 2004 года была спокойно воспринята населением и местными властями. Единственным резонансным явлением можно считать планы по реализации проекта администрации г.Екатеринбурга по созданию «Большого Екатеринбурга», заключавшегося в объединении Екатеринбурга с ближайшими городами-спутниками (Верхняя Пышма, Березовский, Арамиль, Среднеуральск).

Указанные города можно считать относительно экономически сильными, в том числе не только по причине их близости к г. Екатеринбургу, но и потому, что они обладают солидной градообразующей базой (особенно Верхняя Пышма). Поэтому перспектива утраты независимости была болезненно воспринята местными элитами. В отдаленных территориях Свердловской области таких конфликтов интересов зафиксировано не было.

В границах образованных городских округов оказались расположены 1603 сельских населённых пункта, что составляет 87,1% от общего количества сельских населённых пунктов Свердловской области. По данным Всероссийской переписи населения 2010 года в городских округах в Свердловской области проживает 89,3% от общего количества сельского населения в Свердловской области.

Создание городских округов было обусловлено кроме высокой урбанизированности территории еще и тем, что муниципальное образование в большей степени обладает необходимой социальной, транспортной и иной инфраструктурой, позволяющей его органам управления самостоятельно решать развития территории.

Кроме того, предпочтение городским округам было отдано в связи с критическим отношением к конструкции «муниципальный район – сельское (городское) поселение», которое заключалось в следующем:

  • высокая дотационность поселений, и, следовательно, ограниченная способность реализовать большинство полномочий по решению вопросов местного значения,
  • снижение управляемости: слабые рычаги воздействия на выборные органы местного самоуправления поселений со стороны районных органов местного самоуправления,
  • зачастую низкий профессиональный уровень муниципальных служащих в поселениях,
  • вопросы, возникающие при разграничении имущества по линии «муниципальный район – поселение» как в ходе процесса разграничения, так и в ходе эксплуатации имущества (необходимость капитального ремонта, отсутствие технических паспортов, документы, устанавливающих право собственности),
  • значительное количество управленческих структур и, соответственно, управленческих расходов.

 

Таким образом, основным преимуществом создания городских округов в Свердловской области выступила единая система муниципального управления (единый бюджет, единый глава).   

Исходя из вышеизложенного, можно говорить о достаточно прогрессивной структуре местного самоуправления в Свердловской области: в регионе представлено минимальное количество муниципальных образований (94) среди сравниваемых субъектов Российской Федерации при максимальном количестве городских округов (68). В других регионах значительно большее количество муниципальных образований обладают статусом сельского поселения.

Спецификой Свердловской области является именно массовое включение сельских населенных пунктов в состав городских округов.   

Практика реализации Федерального закона № 131-ФЗ на территории Свердловской области в течение 2005-2012 годов показала, что органы местного самоуправления городских округов, имеющих в составе большое количество сельских населённых пунктов, в целом, с задачей решения вопросов местного значения справляются.

Изменения, происходившие в муниципальных образованиях в части организации управления, как правило, носили внутренний характер, и соответствующие решения принимались в каждом муниципальном образовании самостоятельно. Так, сельские (поселковые) администрации в ряде муниципальных образований теряли статус самостоятельных органов местного самоуправления, и их сотрудники включались в структуру местной администрации.

В нескольких случаях в целях повышения эффективности работы органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения вносились заметные изменения в территориальную организацию муниципалитетов, образованных в соответствии с законами, принятыми в 2004 году.

Так, в 2007 году часть территории Сосьвинского городского округа, включая 32 населённых пункта, была отнесена к Серовскому городскому округу. Данное изменение было инициировано в связи с тем, что в результате перемещения администрации Сосьвинского городского округа из г. Серова в р.п. Сосьва время, необходимое для того, чтобы жителям указанных населённых пунктов приехать в местную администрацию, значительно увеличилось.

В 2008 году были изменены границы двух муниципальных образований: Горноуральский городской округ и город Нижний Тагил. Основной целью изменения границ и отнесения к городу Нижний Тагил территорий 22 населённых пунктов являлось ускорение социально-экономического развития указанных сельских населенных пунктов, более эффективное решение проблем сельской местности в части строительства и ремонта сельских дорог, развития социально-бытовой сферы, организации предоставления жилищно-коммунальных услуг, занятости населения, развития предпринимательства, решению других вопросов местного значения, с учётом большего экономического потенциала города Нижний Тагил.

В целях повышения эффективности решения вопросов местного значения в 2008 году произошло разделение Алапаевского муниципального образования, имеющего статус городского округа, на два вновь образованных городских округа: Махнёвское муниципальное образование и Муниципальное образование Алапаевское. В результате данного преобразования фактически заново были созданы органы местного самоуправления Махнёвского муниципального образования, к которому отошли 40 населённых пунктов, расположенные в северной части прежнего  Алапаевского муниципального образования.

Выделяя специфические черты организации местного самоуправления в Свердловской области, необходимо отметить значительную территориальную протяженность региона, соответственно, удаленность ряда территорий от областного центра (г.Екатеринбурга). В связи с этим хозяйствующие субъекты выстраивают социально-экономические связи в крупнейшими городами соседних субъектов Российской Федерации. Прежде всего, это характерно для севера Свердловской области (поиск населением работы в ХМАО и ЯНАО вахтовым способом), а также востока Свердловской области. Например, население Тугулымского городского округа ориентировано в большей степени на г.Тюмень (расстояние от Тугулыма до Тюмени – всего около 60 км), чем на г.Екатеринбург (расстояние от Екатеринбурга до Тугулыма – около 260 км). В связи с этим 20-35% экономически активного населения Тугулыма работает в г.Тюмени. Это находит свое отражение и в потреблении различных услуг (медицинских, образовательных и т.д.).

Получение полноценного представления о состоянии местного самоуправления Свердловской области невозможно без анализа социальных и экономических тенденций, на основе анализа статистических показателей. 

В целях получения соответствующего представления выбран временной промежуток с 2008 года, как момента достижения наивысших показателей социально-экономического развития региона, по 2011 год.

В таблице 2 представлена территориальная структура доходов бюджетов муниципальных образований Свердловской области. В таблицу включены только те городские округа, доля которых составляет не менее 1% в доходной части бюджета Свердловской области, при анализе последующих показателей цифровые данные приведены по аналогичному принципу.

 

Таблица 2.  Территориальная структура доходов бюджетов муниципальных образований Свердловской области

Муниципальные образования

2008

2009

2010

2011

Муниципальное образование Алапаевское

1,05

0,86

1,16

0,87

Муниципальное образование город Алапаевск

1,01

1,09

0,97

1,04

Артемовский городской округ

1,33

1,35

1,56

1,28

Артинский городской округ

1,07

0,92

1,15

0,77

Асбестовский городской округ

1,31

1,25

1,35

1,33

Березовский городской округ

1,28

1,24

1,19

1,37

городской округ Богданович

1,09

1,25

1,12

1,16

городской округ Верхняя Пышма

1,74

1,35

1,60

1,46

Верхнесалдинский городской округ

1,09

0,83

1,28

0,90

Екатеринбург

31,26

31,48

30,14

33,11

городской округ Заречный

0,80

0,68

0,72

1,03

Муниципальное образование город Каменск-Уральский

3,12

3,45

3,37

3,33

Качканарский городской округ

1,24

0,91

1,03

0,77

городской округ Краснотурьинск

1,59

1,51

1,30

1,34

Кушвинский городской округ

1,00

1,18

0,99

0,93

городской округ "город Лесной"

2,55

2,47

2,24

1,75

Нижний Тагил

6,77

8,19

7,04

6,53

Новоуральский городской округ

4,18

3,24

2,75

3,16

городской округ Первоуральск

2,71

2,78

2,50

2,33

Полевской городской округ

1,39

1,47

1,58

1,44

городской округ Ревда

1,19

1,11

1,08

1,01

Режевской городской округ

1,30

1,15

1,25

1,11

Североуральский городской округ

1,18

1,25

1,25

0,91

Серовский городской округ

1,75

1,95

1,96

1,96

городской округ Сухой Лог

1,07

1,11

1,10

1,09

Сысертский городской округ

1,08

1,14

1,13

1,09

Талицкий городской округ

1,21

1,28

1,21

1,37

Байкаловский муниципальный район

0,47

0,48

0,55

0,54

Муниципальное образование Камышловский муниципальный район

0,52

0,62

0,69

0,62

Слободо-Туринский муниципальный район

0,69

0,61

0,50

0,53

Таборинский муниципальный район

0,19

0,02

0,18

0,21

Нижнесергинский муниципальный район

1,05

0,96

1,21

1,06

ИТОГО:

 

 

 

 

Муниципальные районы

2,92

2,70

3,12

2,97

Городские поселения

0,00

0,18

0,20

0,26

Сельские поселения

0,00

0,43

0,44

0,52

Городские округа

97,08

96,69

96,24

96,26

 

Анализ территориальной структуры бюджетов муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что практически вся деловая активность, выраженная на наполняемости местных бюджетов, сконцентрирована в городских округах, обладающих соответствующим потенциалом и конкурентными преимуществами.

По результатам 2011 года на городские округа приходится 96,26% всех доходов муниципальных образований Свердловской области. Менее 1% составляет доля городских и сельских поселений.

Среди городских округов лидером по бюджетным показателям является г.Екатеринбург – 33,11% доходов, что объясняется не только концентрацией здесь около трети населения (32,5%), но и выполнением «столичных» функций.

Для сравнения – в Перми концентрация до 60% доходов регионального бюджета, а в Челябинске – до 70%.

Тем самым можно утверждать, что в Свердловской области более равномерное распределение бюджета в территориальном аспекте.

Причем Екатеринбург является административным центром не только Свердловской области, но и Уральского федерального округа, что также усиливает его притягательность как делового центра. Вместе с тем, для сравнения -вторым муниципальным образованием области является г.Нижний Тагил с долей доходов в территориальной структуре Свердловской области 6,53%.

В целом необходимо сделать вывод о значительной концентрации бюджетных потоков в г.Екатеринбурге (33,11%), причем у 94,7% муниципальных образований (89 из 94) доля в структуре доходов муниципальных образований Свердловской области не превышает 2%.

Все муниципальные образования Свердловской области получают финансовую помощь из бюджета Свердловской области (таблица 3). В качестве примера приведены муниципальные образования с минимальной и максимальной долей финансовой помощи  из бюджета Свердловской области в структуре местных бюджетов.

 

Таблица 3. Доля финансовой помощи из бюджета Свердловской области в структуре бюджетов муниципальных образований, %

 

2010

2011

2012

В целом по МО Свердловской области, в том числе:

27,83

37,88

30,39

Екатеринбург

7,38

23,77

18,15

Слободо-Туринский МР

86,84

90,46

75,07

 

Необходимо отметить, что сложившаяся ситуация не является спецификой именно Свердловской области. Как отмечают авторы доклада «Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.» [6], в результате изменений налогового и бюджетного законодательства в 2000-е годы, которые привели к  сокращению перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными – даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92%. Председатель Совета Федерации РФ В.Матвиенко оценивает сложившуюся ситуацию более категорично - сегодня лишь 2,5% муниципалитетов могут обеспечить свои расходы за счет собственных доходов [7].

Анализ территориальной структуры численности населения (таблица 4) также позволяет сделать выводы о том, что Свердловская область – регион городских округов. На территории городских округов проживает 97,52% населения Свердловской области.

 

Таблица 4. Территориальная структура численности населения муниципальных образований Свердловской области (в % к итогу)

Муниципальные образования

2008

2009

2010

2011

Муниципальное образование город Алапаевск

1,11

1,11

1,04

1,03

Артемовский городской округ

1,35

1,34

1,40

1,38

Асбестовский городской округ

1,67

1,67

1,69

1,65

Березовский городской округ

1,49

1,51

1,56

1,63

городской округ Богданович

1,14

1,08

1,10

1,09

городской округ Верхняя Пышма

1,62

1,64

1,70

1,70

Верхнесалдинский городской округ

1,16

1,15

1,16

1,14

Екатеринбург

31,04

31,35

31,40

32,51

Муниципальное образование город Каменск-Уральский

4,13

4,11

4,14

4,08

Качканарский городской округ

1,04

1,03

1,02

1,01

городской округ Краснотурьинск

1,53

1,49

1,52

1,51

Кушвинский городской округ

1,04

1,04

0,96

0,94

городской округ "город Лесной"

1,26

1,26

1,23

1,22

Невьянский городской округ

1,01

1,01

1,00

0,99

Нижний Тагил

8,65

8,62

8,53

8,45

Новоуральский городской округ

2,17

2,17

2,06

2,04

городской округ Первоуральск

3,62

3,63

3,72

3,47

Полевской городской округ

1,64

1,63

1,66

1,65

городской округ Ревда

1,44

1,44

1,48

1,47

Режевской городской округ

1,12

1,12

1,14

1,12

Североуральский городской округ

1,02

1,02

1,05

1,03

Серовский городской округ

2,45

2,45

2,53

2,51

городской округ Сухой Лог

1,14

1,15

1,18

1,14

Сысертский городской округ

1,35

1,35

1,41

1,40

Тавдинский городской округ

1,06

1,06

1,08

0,97

Талицкий городской округ

1,18

1,17

1,10

1,09

Байкаловский муниципальный район

0,41

0,41

0,38

0,37

Муниципальное образование Камышловский муниципальный район

0,64

0,64

0,66

0,66

Слободо-Туринский муниципальный район

0,37

0,36

0,37

0,35

Таборинский муниципальный район

0,10

0,10

0,10

0,08

Нижнесергинский муниципальный район

1,01

1,00

1,03

1,01

ИТОГО:

 

 

 

 

Муниципальные районы

2,53

2,50

2,54

2,48

Городские округа

97,47

97,50

97,46

97,52

 

Преобладающая численность населения сконцентрирована в г.Екатеринбурге (32,51%). При этом наблюдается устойчивая тенденция роста доли г.Екатеринбурга (с 31,04% в 2008 году до 32,51% в 2011 году.)

Соответствующим образом территориальные изменения отражаются на  движении миграционных потоков в Свердловской области. Так, только по данным официальной статистики, в 2011 году в Свердловской области фиксируется миграционных прирост а размере 13 143 человек.

В разрезе городских округов прирост составляет 15 696 человека. При этом в МО «г.Екатеринбург» данный показатель составляет 22 720 человек.

Это означает, из остальных городских округов уехало 7 024 человек. 

Отрицательный показатель, то есть миграционный отток, наблюдается в 70,6% муниципальных районах и городских округах области. 

Указанные тенденции обусловлены желанием молодых людей получить высшее образование в г.Екатеринбурге, а также большими возможностями для поиска работы.

Эта тенденция в значительной степени снижает потенциал будущего развития городов, а также создает риски их «затухания» (депопуляции).

Особо негативный оттенок данной тенденции придает также то, что численность населения снижается даже в крупных промышленных центрах – Каменск-Уральском, Асбесте, Нижнем Тагиле.

Положительные показатели фиксируется также в городах-спутниках Екатеринбурга – Березовском, Верхней Пышме, Арамиле.

Показатели экономического развития муниципальных образований Свердловской области во многом взаимосвязаны именно с динамикой и структурой численности населения.

         Еще большие диспропорции территориального развития можно отметить при рассмотрении территориальной структуры инвестиции в основной капитал в Свердловской области (таблица 5). Доля Екатеринбурга в структуре инвестиций значительно превышает долю по другим показателям, причем показатель имеет тенденцию к росту – с 42,53% в 2008 году до 55,2% по результатам 9 месяцев 2012 года.

 

Таблица 5. Территориальная структура инвестиций в основной капитал в  муниципальных образованиях Свердловской области (в % к итогу)

Муниципальные образования

2008

2009

2010

2011

9 месяцев 2012

Асбестовский городской округ

0,86

1,19

1,37

0,46

0,59

Березовский городской округ

2,94

0,69

0,39

0,36

0,77

городской округ Богданович

0,42

1,76

0,48

0,60

0,57

городской округ Верхняя Пышма

3,60

2,38

2,14

2,40

2,16

Верхнесалдинский городской округ

1,98

1,91

2,24

1,60

1,30

Екатеринбург

42,53

38,35

43,65

48,31

55,20

городской округ Заречный

2,76

10,28

12,39

11,21

8,07

Ивдельский городской округ

1,09

0,82

0,19

0,14

0,13

Муниципальное образование город Каменск-Уральский

2,05

1,29

1,52

1,60

2,75

Качканарский городской округ

1,06

0,53

0,46

1,22

1,19

городской округ Краснотурьинск

0,98

1,08

1,07

0,66

0,76

Нижнетуринский городской округ

0,49

0,13

0,16

0,36

0,63

Нижний Тагил

7,89

4,84

6,93

5,80

5,39

городской округ Первоуральск

9,47

9,05

2,58

3,75

2,08

Полевской городской округ

3,72

4,67

1,70

1,68

1,27

городской округ Ревда

3,33

3,83

0,89

0,94

0,68

городской округ Рефтинский

1,52

1,56

1,21

4,01

4,61

Североуральский городской округ

0,78

0,41

0,76

0,71

1,14

Серовский городской округ

1,81

0,61

0,91

1,06

1,61

городской округ Среднеуральск

0,31

4,71

4,45

3,10

0,47

городской округ Сухой Лог

2,10

3,06

3,26

0,97

0,67

Байкаловский муниципальный район

0,15

0,19

0,14

0,20

0,12

Муниципальное образование Камышловский муниципальный район

0,10

0,94

0,15

0,24

0,32

Слободо-Туринский муниципальный район

0,04

0,04

0,04

0,05

0,04

Таборинский муниципальный район

0,03

0,00

0,00

0,04

0,15

Нижнесергинский муниципальный район

0,94

0,41

0,19

0,23

0,20

ИТОГО:

 

 

 

 

 

Муниципальные районы

1,27

1,59

0,53

0,76

0,84

Городские округа

98,73

98,41

99,47

99,24

99,16

 

Тем не менее, специфика направления инвестиций обусловлена наличием производственных мощностей или сырьевых ресурсов, в связи с этим, в отдельные периоды наблюдаются значительное увеличение притока инвестиций на определенной территории. Например, в г.Ивделе вводу в эксплуатацию Шемурского месторождения медной руды компанией «УГМК» в 2010 году предшествовал значительный рост инвестиций (более 1 млрд.руб.). В г.Первоуральске реализация проектов по модернизации производства на ОАО «Первоуральский новотрубный завод» в 2008-2009 гг. значительно увеличило долю муниципального образования – до 9%. После окончания их реализации доля Первоуральска снизилась до 2-3%.  

Аналогичная ситуация отмечается в г.Заречный, на территории которого осуществляется строительство энегроблока с реактором БН-800 на Белоярской АЭС, это приводит к значительным изменениям доли муниципалитета – от 2,7% в 2008 году до 12,4% в 2010 году.

Территориальная структура строительства жилья в Свердловской области также отражает тенденции и пропорции, описанные выше и является их логическим продолжением. Приток населения в г.Екатеринбург формирует повышенных спрос на жилье, в результате, показатели строительства жилья в данном муниципальном образовании самые высокие в Свердловской области. Более того, доля Екатеринбурга составляет 58,18% по результатам 2012 года. 

Строительство жилья в Свердловской области происходит исключительно в городских округах – более 99% ввода жилья (таблица 6).

 

Таблица 6. Территориальная структура жилищного строительства в  муниципальных образованиях Свердловской области (в % к итогу)

Муниципальные образования

2008

2009

2010

2011

2012

Арамильский городской округ

1,75

2,32

1,57

1,20

2,26

Белоярский городской округ

1,82

2,11

2,10

1,78

4,49

Березовский городской округ

2,89

2,83

3,93

3,08

2,55

городской округ Верхняя Пышма

3,84

4,70

1,59

4,87

5,30

Екатеринбург

57,04

52,10

58,97

58,43

58,18

городской округ Заречный

0,11

1,27

1,27

0,74

1,41

Муниципальное образование город Каменск-Уральский

0,74

1,80

0,98

0,50

1,15

Кушвинский городской округ

0,23

0,23

0,23

0,21

0,18

Невьянский городской округ

0,86

1,00

1,50

0,94

0,83

Нижний Тагил

3,54

3,50

1,60

2,93

1,93

городской округ Первоуральск

3,74

2,86

3,02

2,00

2,55

Полевской городской округ

1,36

1,79

1,50

2,09

1,02

городской округ Ревда

1,21

0,83

1,04

0,77

0,65

Серовский городской округ

1,43

1,12

1,10

1,05

0,88

Сысертский городской округ

6,11

7,72

3,72

3,60

5,49

Байкаловский муниципальный район

0,10

0,09

0,18

0,09

0,12

Муниципальное образование Камышловский муниципальный район

0,16

0,22

0,17

0,24

0,20

Слободо-Туринский муниципальный район

0,17

0,13

0,17

0,21

0,14

Таборинский муниципальный район

0,03

0,01

0,06

0,09

0,05

Нижнесергинский муниципальный район

0,50

0,61

0,62

0,51

0,32

ИТОГО:

 

 

 

 

 

Муниципальные районы

0,80

0,83

1,03

0,90

0,63

Городские округа

99,20

99,17

98,97

99,10

99,37

 

Отток населения из «вторых» городов области не позволяет формировать устойчивую тенденцию роста строительства жилья.

Необходимо отметить, что описанные тенденции являюсь  общероссийскими. Профессор В.Глазычев пессимистически прогнозируя демографические и миграционные тенденции, в докладе «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации» [8] отмечал, что «половина новых муниципальных образований превратится в тень, как это и происходит ежегодно с тысячами деревень. Мы обязаны предвидеть, что от четверти до трети малых городов не удержат достаточно людей, чтобы остаться в городском «сословии». При этом справедливо отмечается недостаток внимания вопросу пространственного развития с учетом нужд муниципалитетов в стратегических документах субъектов Федерации.

В Свердловской области вопросам стратегического планирования уделяется особое внимание.

Например, в Инвестиционной стратегии Свердловской области [9] указано, что в Свердловской области в последние годы отмечается ряд процессов, свидетельствующих о нарастании ассиметрии территориального развития области, снижении финансовой самостоятельности местных бюджетов. Более половины муниципальных образований в Свердловской области имеют долю собственных доходов в общем объеме доходов местного бюджета менее 50 процентов. Отсутствие средств на подготовку инвестиционных предложений не позволяет им самостоятельно привлечь на территорию инвесторов, создавать новые рабочие места и развивать инфраструктуру.

В связи с этим выделяется 4 группы территорий Свердловской области, определяющих возможные векторы пространственного развития: 1 группа -  "Территории роста", 2 группа - "Территории стабильного развития", 3 группа - "Территории потенциального развития", 4 группа - "Территории ограниченного развития".

Инвестиционная политика Свердловской области будет направлена на обеспечение высоких темпов социально-экономического развития территорий 1 и 2 групп, создание инвестиционной инфраструктуры для ускорения темпов экономического развития территорий 3 группы, поиск факторов устойчивого развития территорий 4 группы и реализацию проектов, способствующих сохранению социальной стабильности в регионе, сохранению и укреплению его территориальной целостности.

Учитывая масштаб рисков складывающихся тенденций, представляющих собой классический пример концепции «центр-периферия» и выражающиеся в форсированном развитии центральной территории за счет ресурсов периферийных территорий, вероятно, в ближайшее время необходимо будет переосмысление приведенных приоритетов инвестиционного развития, исключение их них 1 и 2 групп.

Основные меры региональных властей по изменению сложившейся ситуации могут быть выражены:

  • в перераспределении бюджетных потоков в пользу отдаленных муниципальных образований, то есть прекращении финансирования из средств областного бюджета программ социально-экономического развития г.Екатеринбурга и близлежащих муниципальных образований;
  • в разработке программы стимулирования инвестиционной активности для инвесторов, реализующих  инвестиционные проекты в отдаленных территориях Свердловской области, в том числе переориентирование инвестиционных приоритетов ОАО «Корпорация развития Среднего Урала»;
  • разработке комплекса мер социального характера по повышению привлекательности «вторых» и «третьих» городов Свердловской области как для населения, так и для инвесторов.

 

Серьезность описанных территориальных диспропорций позволяет говорить о необходимости  развития не только малых городов (моногородов) Свердловской области, а о полномасштабном освоении всей территории Свердловской области, создании новых точек роста на территории муниципальных образований.

В целях более территориально сбалансированного развития Свердловской области необходимо сформировать как минимум еще 2 города масштаба Нижнего Тагила. Например, это может быть Северная агломерация (Североуральск, Карпинск, Волчанск) в связи с перспективами открытия транспортного коридора в сторону северных регионов страны, а также и Тавда, для стимулирования роста восточных территорий области.

В Программе социально-экономического развития Свердловской области на 2011-2015 годы [10] одна из глав посвящена проблеме выравнивания уровня социально-экономического развития территорий Свердловской области, в частности, уточняется, что данная цель будет достигнута за счет создания зон опережающего экономического развития. Однако, к сожалению, эти точки роста планируется реализовать не на самых проблемных территориях: создание ОЭЗ на территории муниципального образования Верхнесалдинского городского округа, создание трубного кластера на территории ОАО "Синарский трубный завод" в городе Каменске-Уральском, создание химического парка и химического кластера на территории города Нижний Тагил и на территории других муниципальных образований в Свердловской области, создание Уральского фармацевтического кластера.

В этом же документе выделяется ориентир на развитие сельских территорий на основе создания достойных условий для жизни и деятельности сельчан.

С 2008 года в Свердловской области реализуется региональная программа «Уральская деревня», финансирование по которой осуществлялось в разрезе отраслевых целевых программ. С 2012 года -  уже отдельная целевая программа, объем финансирования которой в первый год составил 5,3 млрд. руб. за счет всех источников.  

Указанное финансовое обеспечение в совокупности с неукоснительным следованием заявленным в программных документах территориальным приоритетам в перспективе позволит сгладить складывающиеся диспропорции. Оптимизм также внушает позиция федерального центра, в постоянном режиме отслеживающем тенденции развития муниципальных образований и имеющим представление о необходимых к принятию законодательных инициативах (например, законодательное закрепление передачи на муниципальный уровень части поступлений от федеральных и региональных налогов и сборов). 

Литература

  1. Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию // Комсомольская правда. 1990. 18 сентября (Брошюра к газете).
  2. О комплексной программе социально-экономического развития территорий сельских населенных пунктов в Свердловской области на период 2008-2015 годов («Уральская деревня»): Постановление Правительства Свердловской области от 28.11.2007 №1176-ПП [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  3. Тимченко В. Местное самоуправление: к новым рубежам развития // Муниципальная власть. 2011. №5. С.8-15.
  4. Бабичев И.В., Кодина Е.А. Некоторые итоги и тенденции развития местного самоуправления или куда идет муниципальная Россия // Местное право. 2009. №11-12. С.3-12.
  5. Российский статистический ежегодник. 2012 [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: www.gks.ru (дата обращения 26.02.2013)
  6. Аналитический доклад Института современного развития «Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.» [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.insor-russia.ru/ru/programs/doc/3928. (дата обращения 26.02.2013)
  7. Матвиенко В. Перспективы развития самоуправления: позиция федеральной власти и опты территорий // Муниципальная власть. 2012, №3. С.6-13.
  8. Глазычев В. О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.glazychev.ru (дата обращения 26.02.2013)
  9. Об утверждении Инвестиционной стратегии Свердловской области на период до 2020 года: Указ Губернатора Свердловской области от 14.11.2012 №862-УГ [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  10. О Программе социально-экономического развития Свердловской области на 2011-2015 годы: Закон Свердловской области от 15.06.2011 №36-ОЗ [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Bibliography

  1. Solzhenitsyn Rebuilding Russia // Komsomolskaya Pravda. 1990. 18 September  (A newspaper brochure).
  2. On the comprehensive program of socio-economic development of rural settlements in the Sverdlovsk region for the period of  2008-2015 («Uralskaya derevnya»): the Regulation of the Government of Sverdlovsk region of 28.11.2007 №1176-PP [e-resource]. Access from reference-legal system “Consultant Plus”.
  3. Тimchenko V. Local government: towards the new development goals // Municipal power. 2011. №5. P.8-15.
  4. Babichev I.V., Kodina Е.А. Certain outcomes and development trends  of the local government or where is municipal Russia going  // Local Law. 2009. №11-12. P.3-12.
  5. The Russian yearbook of statistics. 2012 [e-resource] // Access mode: URL: www.gks.ru (access date 26.02.2013)
  6. Analytical report of the Institute of contemporary development «Russian local government: outcomes of the municipal reform of 2003-2008» [e-resource] // Access mode: URL: http://www.insor-russia.ru/ru/programs/doc/3928. (access date: 26.02.2013)
  7. Мatvienko V. Perspectives of self-government development: the position of the Federal authorities and the experience of territories // Мunicipal power. 2012, №3. P.6-13.
  8. Glazychev V. On the state of local government in the Russian Federation  [e-resource] // Access mode: URL: http://www.glazychev.ru (access date 26.02.2013)
  9. On Approval of the Investment Strategy of the Sverdlovsk region for the period up to 2020: Decree of the Governor of the Sverdlovsk region of 14.11.2012 №862-UG [e-resource]. Access from reference-legal system “Consultant Plus”.
  10.  Concerning the Program of socio-economic development of the Sverdlovsk region in 2011-2015: the Act of the Sverdlovsk region of 15.06.2011 №36-OZ [e-resource]. Access from reference-legal system “Consultant Plus”.

Silin Ya.P.

Specific features of municipal self-government in the Sverdlovsk region

In the article the author analyses the results of reform of local self-government in the Russian Federation, highlighting the structure of municipalities in the regional context. Special attention is paid to the specificity of the Development Institute of local self-government in the territory of Sverdlovsk region, the territorial structure of the local budget income, population, investment in Foundation capital, housing and other aspects of the development of Municipal formations of the Sverdlovsk region.

  • Теоретические основы развития муниципальной экономики и местного самоуправления


Яндекс.Метрика