Управление системой территориального развития: регионы и муниципалитеты

Большаков С.Н. , Григорьев А.Н.

УДК 332.12
ББК 65.050.2

В статье авторами рассматриваются особенности управления стимулированием социально-экономического развития города с учетом прогнозных показателей и стратегических приоритетов, установленных на микро – и макроуровнях. Определяются подходы к территориальному планированию, факторы, анализируется специфика стратегического управления на разных уровнях власти.

Ключевые слова: муниципальное образованиеразвитиерегионстратегиятерриторияуправление.

Современная динамика пространственного развития мировой экономики свидетельствует о нарастающей концентрации экономической деятельности и населения в городских образованиях с обширными субурбанизированными зонами, в пределах которых растет численность населения и образуются новые города, или увеличиваются в размерах старые поселения. Агломерации выступают как, ядра экономической активности территории с высокой плотностью населения и инфраструктурного обеспечения с развитыми транспортно-коммуникационными сетями и емким рынком труда, предоставляющие рабочие места высококвалифицированным работникам.

Вокруг городов формируются и диверсифицируются субурбанизированные зоны со своими центрами и подцентрами, обладающие значительным потен­циалом для привлечения инвестиций.  Субурбанизированная зона Санкт-Петербурга нуждается в существенном реформировании пу­тем создания новых портовых мощностей, транспортно - логистических центров для выполнения геоэкономических функций. Проблемы агломерации в России достаточно типичны, они свойственны в большей или меньшей степени всем крупным городам, образован­ным или развивающимся в индустриальную эпоху по градостроительным принципам того времени и нуждающимся в серьезной модернизации.

Агломерационный эффект способствовал оттоку финансовых и трудовых ресурсов из периферийных территорий, создал проблему для их инновационного развития и ухудшил социально-культурную среду проживания. За 1995 -2006гг. наблюдался четко выраженный тренд роста асимметрии по ВРП на душу населения между 10 самыми бедными и богатыми регионами: с каждым годом росла разница между лидера­ми и аутсайдерами - в 1995 г. она составляла 4,9 раз, 2000 г. - 6,6 раза, 2006 г. - 7,1 раз.

Управление стимулированием социально-экономического развития города, в рамках территориальных стратегий, предполагает управление на микро – и макроуровнях. Во-первых, на микроуровне это означает стимулирование внутренней организации муниципалитета, как производственно- хозяйственного и социально-экономического комплекса, что обусловливает в свою очередь управление производством, производственной и социально-бытовой  инфраструктурой в их органической взаимосвязи и взаимозависимости. Во-вторых, управление стимулированием внутренней организа­ции города выделяет в качестве объекта управления – структуру местной экономики, экономические связи  хозяйствующих  субъектов базовых и небазовых отраслях территориального хозяйства, экономические отношения, складывающиеся между хозяйствующими субъектами и органами городского управления по­ поводу землепользования и обеспечения производства социальными и производственными услугами.  В-третьих, управление стимулированием внутренней организа­ции города предполагает управление с учетом перспектив социально- экономического развития, как муниципального так и регионального уровня.

Город выступает субъектом и объектом территориального управления. Крупный город как объект управления предполагает его включение в территориальную систему управления в межрегиональном и общефедеральном масштабах. Опираясь на системный подход к обновлению механизма территориального управления, Песоцкая Е.В. выделяет свой­ства этого подхода, отраженные в территориальной иерархической системе управления экономики промышленных отраслей[5,c.28]. Результаты анализа позволяют обобщить и дополнить свойства, в частности к таким свойствам можно отнести:

- точную формулировку конечных целей развития территории  основных результатов, ради которых осуществляется управленческое воз­действие;

- тесную увязку с общими принципами управления и направле­ниями их изменения (отражение связи системы со средой);

- выбор арсенала мероприятий, позволяющих успешно достичь поставленные цели, предвидение всех возможных последствий от реализации этих мероприятий, определение степени готовности  объекта и среды к процессу реализации;

- выбор четких приоритетов развития, приближающих достижение поставленных целей, отражение стратегических направлений развития, имманентно присущих данному этапу.

Институциональный подход к территориальному планированию рассматривает влияние различных формальные и неформальных социально-экономических и правовых институтов на процессы разработки и реализации различных стратегий. Игнорирование реальных институциональных условий резко снижает результативность различных стратегических разработок. Законодательно не закреплена последовательность действий, предусматривающая сначала разработку стратегий развития территорий с соответствующими плановыми показателями развития, а затем документов территориального планирования и планов реализации содержащихся в них градостроительных решений с их обязательной привязкой к позициям соответствующих бюджетов.

Актуальность территориального планирования обусловливается необходимостью рассмотрения комплекса показателей с таких сферах как, бюджетное планирование, инвестиционный климат, управление развитием территории, борьба с коррупцией [1, c.2].

 

Таблица 1. Факторы территориального планирования

Сфера бюджетного планирования

Сфера инвестиционной привлекательности

Сфера повышения эффективности управления развитием территории

Сфера борьбы с коррупцией

Определение расчетных параметров планируемых объемов строительства транспортной¸ инженерной, культурной, социально-бытовой инфраструктур;

Повышение инвестиционной привлекательности территории за счет сокращения затрат инвесторов на создание объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения;

определение объемов жилищного строительства и формирование территорий для его развития;

Повышение ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за

принимаемые решения управления развитием территории;

Основа формирования и корректировки планирования государственных капитальных вложений;

Обеспечение комплексного подхода к развитию территории на основе оценки и анализа влияния и взаимосвязи

пространственного планирования объектов;

Обеспечение планирования рационального использования территорий в части сохранения территорий

объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;

Повышение прозрачности принимаемых решений органами государственной власти и органами местного самоуправления о свободных земельных участках и их возможном развитии

Обоснование рационального размещение свободных экономических зон, кластеров, точек роста;

Повышение эффективности частно-государственного партнерства;

Изменение категорий земель, земельных участков, включенных в границы населенных пунктов;

Создание условий для межрегионального и межмуниципального сотрудничества в части создания транспортных объектов

Определение приоритетных направлений в инвестирование и размещение крупных инфраструктурных объектов

Формирование установление, изменение границ населенных пунктов;

Сокращение инфраструктурных ограничений развития территории;

Обеспечение пространственной реализации инвестиционных программ субъектов естественных монополий,

организаций коммунального комплекса;

Создание новых населенных пунктов.

 

В настоящие момент система территориального планирования в РФ представляет собой следующую систему документов: схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации – 5, схемы территориального планирования муниципальных районов 1820, генеральные планы городских округов – 516, генеральные планы городских поселений – 1709, генеральные планы сельских поселений – 18784.

Планирование перестает быть прерогативой только органов управления стран, регионов, фирм, организаций. «Гуманитарно-демократический» харак­тер планирования в современных условиях проявля­ется в вовлечении в этот процесс все большего числа активных заинтересованных лиц (стейкхолдеров)[4,c.70].

Следует отметить упрочение в самом понятийном аппарате планирования таких категорий, как ценно­сти, интересы, разрешение конфликтов, прозрачность и появление новых - например, социальные коммуни­кации, коммуникативная этика.

В настоящее время накоплен значительный опыт в области методического обеспечения разработки стратегических планов и программ социально-экономиче­ского развития муниципальных образований, в том числе в части обоснования их экономического блока. Однако, несмотря на существование широкого спектра инструментов, позволяющих разрабатывать стратегию развития территории, некоторые вопросы остаются дискуссионными как в научной, так и экспертной сре­де. В частности, к ним можно отнести вопрос выбора приоритетных направлений экономической специали­зации муниципального образования. Данные направле­ния ложатся в основу экономического блока програм­мы социально-экономического развития и, более того, могут определять содержание социального блока [2, c.56].

В рамках существующей практики можно выделить 2 основных подхода.

Первый основывается на том, что в качестве приоритетных выбираются уже сложившиеся и относительно успешные сектора местной экономики, обеспечивающие занятость населения и бюджетные поступления. Его основным преимуществом является опора на уже существующие ресурсы и интересы местных предпринимателей. Это позволяет формировать экономический блок программы на основе проектов, которые планируются к реализации местным бизнесом. Прежде всего, это актуально для монопро­фильных муниципальных образований, экономика которых зависит от функционирования градообразующих предприятий. Основной недостаток такого подхода связан с закреплением уже сложившейся структуры экономики и ограничением возможностей по ее модернизации.

Второй подход предполагает ориентацию на развитие новых секторов местной экономики, ее структурную перестройку, привлечение внешних инвесторов. Его реализация актуальна в целях диверсификации экономики или поиска принципиального нового направления экономического развития, обеспечивающего большие конкурентные преимущества. Однако в этом случае могут возникать ограничения, связанные с отсутствием необходимых для структурной перестройки ресурсов, в том числе и человеческих. Такими ограничениями, например, могут стать узкий компетенций местного сообщества и «социальная укорененность» (social embeddedness) экономической деятельности.

Имеется кардинальное различие в социальной сущности регионов, городов и фирм. Регион - это в первую очередь, социальная система; фирма - производственная. Трактовка региона как «региона-корпорации» имеет весьма ограниченный характер. Практика «социальной ответственности бизнеса» усиливает социальный компонент в деятельности фирм и компаний, но не настолько, чтобы ликвидировать их социально-гуманитарные различия по сравнения с регионами и городами. Конечной целью фирмы и компании является максимизация прибыли, в то время как конечной целью любой региональной системы - повышение благосостояния, уровня и качества жизни ее населения. Это коренным образом определяет специфику целеполагания в региональном или в корпоративном стратегическом планировании.

Субъект регионального стратегического планирования - региональное сообщество (население региона), делегирующее права управления региональным органам власти и непосредственно участвующее в принятии стратегических решений с использованием институтов гражданского общества, а также представители федеральных органов власти и управления и бизнес - структур, имеющие стратегические интересы в данном регионе. Иными словами, региональное сообщество является конечным субъектом стратегического планирования, региональные органы власти - непосредственным.

Региональное стратегическое планирование - процесс обоснования и выбора стратегических приоритетов и направлений устойчивого и эффективного развития региона в единстве социальных, экономических, научно-технических, экологических и институциональных факторов и условий, разработка на этой основе управляющих политик и механизмов реализации, обеспечивающих повышение конкурентоспособности соци­ально-экономической системы региона и ее адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды.

Региональное стратегическое управление - основанная на стратегическом планировании деятельность органов государственной власти региона с при­влечением институтов гражданского общества и биз­нес-структур, учитывающая внешние и внутренние институциональные условия и ограничения и направленная на достижение основной миссии, стратегиче­ских целей и задач устойчивого социально-экономического развития региона и укрепление его человеческого потенциала и роли в системе национальной и мировой экономики.

Положения стратегий и целевых программ развития субъектов федерации, а также их предложения должны быть использованы при формировании в дополнение к федеральной опорной сети перечня инвестиционных проектов, которые носят, прежде всего, межрегиональный характер.

В ходе работы по планированию развития реального сектора экономики задача бизнеса - определить основные тенденции на рынках сбыта продукции, спрогнозировать спрос, квалифицированно сформировать перечень инвестиционных проектов. Задача федеральных органов исполнительной власти состоит в том, чтобы предложить пакет мероприятий - организационных, фискальных, информационных и прочих, - со­действующих развитию бизнеса. Задача региональной власти - локализация инвестиционных проектов (и их групп) на территории и увязка их с другими проектами. Функция экспертов - сбалансировать проекты по ресурсам, воздействию на окружающую среду, а также расставить временные и пространственные приоритеты их реализации [3, c.28].

 Основные проблемы, возникающие при разработке стратегии развития отраслей реального сектора, связаны с тем, что фактически отсутствует полный набор отраслевых и корпоративных стратегий. Стратегии одних отраслей отсутствуют, а среди других наблюдается принципиально различная глубина проработки вопросов. Проведение экспертной работы по отраслям, в которых не хватает стратегических документов, - важнейшая задача дальнейшей работы над стратегиями федеральных округов.

Регионы используют так называемый «нисходящий подход». При построении территориальных прогнозов социально-экономического развития регионы рассматривают свою территорию как закрытую систему и напрямую проецируют федеральные индикаторы развития на регион. Кроме того, рядом субъектов РФ показатели прогнозируются в разных подразделениях и не балансируются друг с другом.

Не имея понятной, четко сформированной проектно-ресурсной базы реализации стратегии, очень сложно сформировать действенные механизмы управления территориальным развитием - административно- управленческие, институциональные, информационные, нормативно-правовые и другие. Все это в целом не затрудняет реализацию стратегий, достижение  поставленных целей и решение задач развития. Именно это резко снижает значимость стратегий развития  как управленческих инструментов.

Система управления конкурентоспособностью региона была бы неполной без участия в этом процессе муниципальных образований. Основными целями региональной политики в развитии муниципальных об­разований определены: сбалансированное развитие муниципальных образований, уменьшение их дифференциации в уровне и качестве жизни населения, поддержка территорий опережающего развития.

Достижение этих целей планируется за счет решения следующих задач:

  • выявление преимуществ каждого муниципального образования;
  • государственная поддержка территорий динамичного экономического роста;
  • динамичное развитие научно-технического и образовательного потенциала с инновационной инфраструктурой, прежде всего, на территории городских округов.

Важнейшими элементами пространственной структуры территории округа являются зоны опережающего экономического роста, отвечающие одному или нескольким критериям конкурентоспособности; концентрация производства и/или значительная доля в экспорте определенной продукции, высокая производительность труда, внедрение или использование территории инновационных технологий. Отраслевые региональные приоритеты локализуются именно в зонах опережающего развития.

Перспективные направления территориального планирования могут быть выражены следующим образом (табл. 2):

 

Таблица 2. Направления территориального планирования по уровням власти

Уровень

Задача

Перспектива

Федеральный

уровень

Разработка схем

территориального планирования

Российской Федерации

в нескольких областях

Комплексное развитие

территории за счет взаимной

согласованности развития

инфраструктуры

Региональный

уровень

Субрегиональное

планирование

Разработка системы стратегического планирования субъекта для нескольких МО в целях оптимизации социально-

экономического развития

Муниципальный

уровень

Планирование применительно

к территории нескольких

муниципальных образований

Межмуниципальное

сотрудничество в целях

современного развития

 

При разработке механизма и создания условий для комплексного территориального планирования региона следует оценить по каждому муниципалитету его составляющему: уровень конкуренто­способности; степень инвестиционной привлекательности для предприятий отраслей-лидеров: отрасли и производства, которые желательно развивать в муниципалитете и регионе, чтобы добиться поставленных перспективных целей; направления повышения инвестиционной и экономической привлекательности для предприятий высокотехнологических отраслей.

В соответствии с этим важнейшим элементом стра­тегической ориентации территории является обоснование его перспективной специализации, так как именно структура экономики региона отражает его потенциал и своеобразие, позволяет сформировать и реализовать стратегиче­скую направленность развития. Результаты анализа существующей структуры региона, его отраслей и градообразующих организационно-правовых структур, традиционных функций должны предоставлять менедже­рам, принимающим решения, возможность объективного выбора альтерна­тивных направлений развития субъекта федерации.

Литература

  1. Доклад «Формирование системы территориального планирования в РФ». М. Минрегионразвития. 2012.
  2. Жирнель Е.В. Экономическая специализация периферийного муниципального образования // Территориальное стратегическое планирование. №12.2011. СПб. «Леонтьевский Центр».
  3. Коровко П.А. и др. Стратегии социально-экономического развития федеральных округов// Территориальное стратегическое планирование. №12.2011. СПб. «Леонтьевский Центр».
  4. Селиверстов В.Е. Эволюция научных подходов и принципов регионального стратегического планирования // Территориальное стратегическое планирование. №12.2011. СПб. «Леонтьевский Центр».
  5. Песоцкая Е.В. Моделирование социально-экономического развития малых и средних городов России. СПб. СПбГУЭФ. 1994.

Bibliography

  1. Report “Developing the territorial planning system in the RF”. M. Minregionrazvitiya. 2012.
  2. Zhirnel E.V. Economic specialization of the provincial municipal entity // Territorial strategic planning.  №12.2011.  SPb. “Leontyev Centre”.
  3. Кorovko  P.A. et al. Strategies of the socio-economic regulation of the federal districts development. // Territorial strategic planning.  №12.2011.  SPb. “Leontyev Centre”.
  4. Seliverstov V.E. Evolution of approaches and principles of  regional strategic planning // Territorial strategic planning.  №12.2011.  SPb. “Leontyev Centre”.
  5. Pesotskaya E.V.  Modeling  of  socio-economic development of small and medium towns of Russia. SPb. SPbSUEF. 1994.

Bolshakov S.N., Grigoriev A.N.

Managing the territorial development system: regions and municipalities

Article authors are management features promote socio-economic development of the city, taking into account the projections and strategic priorities set on the micro and macro levels. Defines approaches to spatial planning, analyses the factors specific of strategic management at different levels of Government.

Key words: municipaldevelopmentregionstrategyterritorygovernance.
  • Теоретические основы развития муниципальной экономики и местного самоуправления


Яндекс.Метрика