Возможности роста доходов муниципальных образований

Коротина Н.Ю.

УДК 336.1:352
ББК 65.261.783

Статья посвящена проблеме укрепления доходной базы бюджетов муниципальных образований за счет собственных резервов. Исследован опыт российских муниципалитетов по выявлению и реализации внутренних резервов роста доходных источников. Предложены ключевые направления повышения доходов в местные бюджеты.

Ключевые слова: земельный налогналог на имущество физических лицналоговые и неналоговые доходы местных бюджетовсобственные доходы местных бюджетов.

Основной проблемой муниципального уровня управления России является недостаточность собственной доходной базы местных бюджетов, что подтверждено данными официальной статистики и реальной практики управления. Так, практически половина всех муниципальных образований в Российской Федерации исполняется с дефицитом (в 2009 г. – 43%, 2010 г. – 50,9%, 2011 г. – 47,5%). При этом 59% доходов местных бюджетов формируются за счет межбюджетных трансфертов.

В научной дискуссии по поводу финансовой независимости и устойчивости местных бюджетов широко распространено мнение, что перечень и налогооблагаемая база местных налогов изначально недостаточны для финансирования расходов местного характера.

Действительно, доходы от местных налогов не являются определяющими при формировании местных бюджетов. К примеру, поступления от налога на имущество физических лиц в городских округах составляют около 0,5% налоговых доходов, в поселениях этот показатель несколько выше – 1,7%. Поступления от земельного налога более значимы для муниципалитетов. В городских округах земельный налог формирует 13,4% налоговых доходов, в поселениях 38,4%.

Указанные данные являются, безусловно, невысокими, но все же позволяют говорить о том, что увеличение поступлений от местных налогов является важным источником мобилизации доходов местных бюджетов.

Для повышения самостоятельности муници­пальных образований, расширения возможностей их развития необходим поиск и реализация внутренних резервов формирования собственных доходов. О необходимости поиска резервов укрепления доходной базы местных бюджетов неоднократно говорилось в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации. В частности в Бюджетном послании Президента Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике 2013-2015 гг.» говорится: «… органы местного самоуправления должны иметь достаточные и действенные стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов» [1].

Внутренние резервы роста поступлений доходов муниципальных образований находятся в области налоговых и неналоговых доходов бюджета.

Рассмотрим комплекс возможных мер по расширению доходной базы за счет местных налогов.

Первая мера – введение в экономический оборот неучтенных земельных и имущественных объектов.

В число данных объектов входят самовольно занятые земельные участки, возведенные без разрешающих документов строения, расхождение по площадям земельных участков и недвижимого имущества, реконструкция, перепланировка, изме­нение назначения, бесхозное содержание зданий, строений, сооружений, жилых и нежилых поме­щений, отсутствие данных по новым владельцам объектов.

Приведем некоторые примеры по разным регионам Российской Федерации. В Александ­ровском муниципальном районе Владимирской области (в состав входит 8 поселений, численность населения 112 тыс. чел.) не облагаются налогами около 44 тысяч объектов [2]. В Московской области (на территории нескольких муниципальных образований) находится 12000 дачных и садоводческих товариществ, из них менее половины поставлены на кадастровый учет. В Горетовском сельском поселении Московской области поставлены на учет около 1700 субъектов недвижимости, в то время как фактическое их число около 19000. В целом, по оценкам экспертов, на более чем 30% дачных и индивидуальных жилых домов не оформлены надлежащим образом права собственности [3] .

Неучтенные дачные и индивидуальные строения больше характерны для поселений, в то время как в городских муниципальных образованиях существуют другие проблемы. Среди них: размещение автомобильных стоянок и парковок без право­устанавливающих документов, несдача в эксплуа­тацию многоквартирных домов, в которых фактически проживают жильцы, непостановка на учет объектов, у которых отсутствует регистрация под предлогом незавершенного строительства, самовольное возведение строительных объектов.

Так, в городе Воронеже на сегодняшний момент насчитывается 49 крупных самовольных построек, что составляет 10% от общего числа возводимых в областном центре объектов капитального строительства. Представляется, что подобная ситуация характерна для большинства крупных российских городов.

В бюджете города Краснодара потери от отсутствия регистрации объектов физическими лицами якобы по причине незавершенного строительства составляют около 200 млн. руб. в год [4].

По оценкам Министерства финансов Республики Коми, муниципальные образования республики ежегодно недополучают налог на имущество физических лиц в размере около 16 миллионов рублей [5] ввиду неполного учета недвижимого имущества граждан в органах государственной регистрации.

Указанные проблемы могут быть решены путем проведения инвентаризации и постановки на муниципальный учет земельных и имущественных объектов. Для этого можно использовать различные способы:

 - во-первых, содействовать гражданам в оформлении прав собственности на земельные участки и имущество физических лиц, скор­ректировав процедуру юридического оформления и постановки на кадастровый учет недвижимости, принадлежащей физическим лицам;

- во-вторых, выявлять собственников неучтен­ного имущества и земельных участков, проводить разъяснительную работу с физическими лицами, являющимися потенциальными плательщиками налогов;

- в-третьих, создать рабочие группы по выявлению незарегистрированных объектов недви­жимости.

Так, в Воронежской области в Инспекции государственного строительного надзора разраба­тывается ведомственная целевая программа «Легализация объектов самовольного строительства» для оптимизации процедуры оформления недви­жимости. Реализация этой программы позволит ввести в экономический оборот неучтенные земельные и имущественные объекты, обеспечить их рациональное и эффективное использование, увеличить поступления от имущественных налогов в бюджеты муниципальных образований.

В качестве второй меры по расширению доходной базы местных бюджетов может выступать повышение качества информации об объектах налогообложения и совершенствование информа­ционного обмена между регистрирующими, инвента­ризирующими и фискальными органами [6].

Указанная проблема может быть решены путем актуализации данных о земельных и имущественных объектах посредством проведения инвентаризации и постановки на муниципальный учет земельных и имущественных объектов, уточнения сведений по ним, а также сравнения этой информации с базой данных регистрирующих, инвентаризирующих и налоговых органов.

Подобный опыт существует в Мытищинском муниципальном районе Московской области уже с 2006 года. В районе были созданы информационно-консультационный сектор управления земельно-имущественными отношениями и рабочая группа, в которую вошли представители администрации района, специалисты ИФНС и Роснедвижимости. В результате работы в 2006 году фактически был обеспечен сбор земельного налога в сумме 307,34 млн. рублей при первоначальном плане 135 млн. рублей. За три квартала 2007 г. при запланированном объеме сбора земельного налога в 405,5 млн. рублей поступило 443 млн. рублей. Затраты на содержание группы, закупку оборудования и накладные расходы составили около 8 млн. руб. То есть эффективность сбора земельного налога в условиях деятельности рабочей группы в 2006 г. увеличилась в 21 раз [7].

Как показывает опыт Мытищинского района, потенциал роста местных имущественных налогов оценивается на уровне 70%, при этом объем затрат не превышает 10-15% прироста доходной базы бюджета по имущественным налогам [6]. К сожалению, практика реализации подобного опыта пока единична.

Следующей значительной проблемой при формировании доходов местных бюджетов является занижение стоимости земельных и имущественных объектов при их налогообложении.

В качестве меры по расширению доходной базы местных бюджетов может выступать переход к исчислению налоговой базы по имущественным налогам на основе кадастровой стоимости земельных участков и объектов недвижимости, определяемой на основе рыночной стоимости в процессе государственной кадастровой оценки.

Инвентаризационная стоимость объектов налогообложения не соответствует их рыночной стоимости из-за отсутствия в методике ее определения учета информации о рынке недвижимости и информации о местоположении объекта недвижимости.

Инвентаризационная стоимость новостроек на окраинах крупных городов выше, нежели инвентаризационная стоимость высококачественных престижных домов постройки 1960-70-х годов, расположенных в центре города, хотя рыночная стоимость последних выше. Исследования, проведенные в 2009 году, показали, что инвентаризационная стоимость современных квартир в центре Нижнего Новгорода в 5 раз ниже рыночной, в г. Твери – в 10 раз [8].

Не проводится сравнительный анализ результатов расчета стоимости сопоставимых объектов. Так, в Сосновском муниципальном районе Челябинской области налогооблагаемая база двух земельных участков одинаковой площади, расположенных по разные стороны одной дороги, отличалась в 3 раза.

Мерой, позволяющей повысить поступления в местные бюджеты доходов от имущества, является оптимизация льгот по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц.

Речь идет о льготах, установленных на всех уровнях управления: федеральном, региональном и местном. В частности, применение установленных на федеральном уровне льгот по имущественным налогам приводит к недополучению доходов муниципалитетами. Положениями Налогового кодекса определены категории земель, не являющиеся объектами налогообложения. При этом наибольшую дискуссию вызывает формулировка «для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд» [9]. Данная формулировка распространяется на земельные угодья крупных федеральных ведомств: Министерства обороны РФ, Российских железные дорог, Министерства энергетики и т.п., составляющих во многих муниципальных образованиях значительную долю всех земельных ресурсов.

По данным Счетной палаты РФ, в 76 субъектах в 2008 г. сумма льгот, установленных федеральным законодательством по налогу на имущество физических лиц, составила более 98 млрд. руб., а в 2009 г. объем выпадающих в связи с этим доходов увеличился и достиг 102 млрд. руб.[10]. Так, в 2010 г. в Рыбинском муниципальном районе выпадающие доходы по земельному налогу составили 3773 тыс. руб., в городе Томске - 315 776,2 тыс. руб.

Вопрос оптимальности в отношении льгот по имущественным налогам касается также региональных и местных льгот. По результатам проверки, проведенной Счетной палатой Республики Дагестан в 2011 году, выявлено, что около 80% имущества, инвентаризационной стоимостью более 500 тыс. рублей фактически оформлено на категорию граждан, которым предоставлены льготы либо освобождение от уплаты налога [11]. Поэтому ревизия целесообразности применения уста­новленных льгот крайне необходима.

Вопрос установления льгот по местным налогам является чрезвычайно актуальным. Об этом свидетельствует особое внимание, которое уделяется этому вопросу Президентом РФ. В Бюджетном послании на 2010–2012 гг. в качестве одного из направлений, требующих активизации работы, были обозначены мероприятия по инвентаризации и оптимизации льгот по местным имущественным налогам [12]. В Бюджетном послании на 2013–2015 гг. отмечается, что «нужно обеспечить выполнение плана поэтапной отмены льгот, установленных на федеральном уровне, применение которых приводит к недополучению доходов региональных и местных бюджетов. А если введение льготы на федеральном уровне признано целесообразным, то должен быть продуман механизм компенсации выпадающих доходов этих бюджетов» [1].

Резервом повышения доходов местных бюджетов служит передача права администри­рования местных налогов органам местного самоуправления.

Дело в том, что у территориальных подразделений Федеральной налоговой службы отсутствует заинтересованность в повышении платежей по имущественным налогам. Указанная проблема связана с тем, что затраты ресурсов на повышение качества учета базы по этим налогам непропорциональны потенциальному увеличению совокупных налоговых поступлений из-за низкой доли этих налогов в общем объеме налоговых поступлений. Следует согласиться с позицией М.В. Мишустина, что «эффективность налогового администрирования имущественных налогов в конечном итоге находит свое отражение в результативности развития местного самоуправления в общем процессе формирования гражданского общества» [13].

Установление экономически обоснованных налоговых ставков по местным налогам также является мерой повышения налоговых доходов муниципального образования.

В городе Челябинске в 2010 году изменены ставки налога на имущество физических лиц. Установлены различные ставки на имущество жилого и нежилого назначения, чего не было ранее, а также ставки незначительно повышены. На имущество инвентаризационной стоимостью до 300 тысяч рублей ставки осталась на прежнем уровне – 0,1%. Самая высокая ставка установлена для имущества, стоимостью выше 1,5 миллиона рублей, ранее она составляла 0,5%, новая ставка – 1,2%. Эта мера привела к увеличению поступлений от этого налога с 145 млн. руб. в 2009 г. до 247 млн. руб. в 2010 г. Но органам местного самоуправления, при принятии решений об увеличении налогов, необходимо помнить об эффекте снижения налоговых поступлений при установлении чрезмерно высоких ставок налогов, и устанавливать их на экономически обоснованном уровне.

Значительные внутренние резервы повышение доходов местных бюджетов находятся в сфере неналоговых доходов, доля которых в среднем по стране составляет 10% общих доходов бюджетов. Основную долю в общем объеме неналоговых доходов составляют доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности (около 50%), доходы от продажи материальных и нематериальных активов (около 20%) и доходы от оказания платных услуг (15-20%).

Проблемы собираемости неналоговых доходов обусловлены неравномерностью и трудной прогнозируемостью, так как некоторые их источники имеют разовый характер (доходы от реализации государственного и муниципального имущества, продажа материальных и нематериальных активов, административные платежи и сборы, штрафы, санкции и возмещение ущерба).

Неналоговые доходы не оказывают значи­тельного влияния на рост доходной базы муниципальных образований, в то же время являются дополнительным источником их формирования и укрепления финансовой самостоятельности.

Действенной мерой повышения неналоговых доходов выступает выявление неиспользуемых бесхозных земельных участков, постановка их на учет и предоставление юридическим и физическим лицам по договорам аренды или купли-продажи.

Проблема бесхозных земель в России стоит достаточно остро. По сведения Министерства сельского хозяйства Челябинской области в субъекте каждый пятый гектар земли сельскохозяйственного назначения не используется для аграрного производства. Например, в Кунашакском районе Челябинской области используется только 48% имеющейся в районе пашни. Не ведутся сельскохозяйственные работы на 50 тысячах гектаров, из них 14,4 тысяч гектаров скуплены в период с 2006 по 2010 годы у пайщиков и выделены из различных сельскохозяйственных предприятий.

Резервами повышения неналоговых доходов служит повышение эффективности использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, путем сдачи в аренду или во временное владение и пользование.

Зачастую, при обращении в органы местного самоуправления за арендой свободного помещения или основных фондов, закрепленных за муниципаль­ным бюджетным учреждением, организации получают отказ, даже если необходимое имущество имеется в наличии. Это связано с незаинтересованностью руководителей бюджетных учреждений в сдаче имеющего у них имущества, так как доходы, полученные от аренды, поступают в доход муниципального образования, а не в доход бюджетного учреждения. Эта ситуация также требует принятия соответствующих мер.

Среди других мероприятий по повышению неналоговых доходов находятся: утверждение программы приватизации муниципального имущества, пересмотр ставок арендной платы в соответствии с рыночной ситуацией, оптимизация ставок платы за пользование бюджетными средствами на возвратной и возмездной основе, начисление процентов в случае продления срока по предоставленным ранее отсрочкам и рассрочками платежей в муниципальный бюджет.

Приведенные данные свидетельствуют, что у муниципалитетов существует множество способов увеличения поступлений доходов в собственные бюджеты. Опыт использования имеющихся резервов свидетельствует о том, что объем затрат на создание системы обеспечения мобилизации доходов не превышает 10-15% прироста доходной базы по ним.

Основным препятствием служит отсутствие заинтересованности и желания должностных лиц органов местного самоуправления в проведении комплекса работ по мобилизации доходов на территории муниципального образования, так как это снизит дотации, поступающие из бюджета субъекта федерации. Это тем более важно, если учесть, что муниципальные образования обладают достаточной налоговой базой для исключения дотаций в обеспечении равновесия расходов и собственных доходов.

Предлагаемый перечень резервов роста поступлений доходов в бюджеты муниципальных образований, безусловно, будет уточняться и по содержанию, и по сущности в целях соответствия задачам социально-экономического развития, налоговой и бюджетной политики.

Литература

  1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013–2015 годах. 28 июня 2012 года
  2. Попали в отстающие из-за административной практики – она на нуле [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://aleksandrov.avo.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=723&catid=10&Itemid=20. (дата обращения 02.09.2012)
  3. Дачная амнистия не удалась - оформлять участки планируют принудительно [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.zemer.ru/ blog/?page=post&blog=Zemer&post_id=54. (дата обращения 24.06.2012)
  4. Домбровский А.Н. Резервы доходов и эффективность расходов местных бюджетов // Финансы. 2008. № 4. С. 21–24.
  5. Резервы увеличения доходов местных бюджетов республики обсуждены в Минфине Коми [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://taxpravo.ru/novosti/ (дата обращения 24.06.2012)
  6. Батин Б.К. Проблема сбора местных налогов глазами системного аналитика // Практика муниципального управления. 2009. №11. С. 44-49.
  7. Батин Б.К. Опыт работы Администрации Мытищинского муниципального района по обеспечению сбора земельного налога // Информационный бюллетень ГМС-ассоциации. 2007. №5. С. 14-18.
  8. Безруков В.Б. Налогообложение и кадастровая оценка недвижимости / В.Б. Безруков, М. Н. Дмитриев, А. В. Пылаева ; Нижегор. гос. архитектур.-строит. ун-т. Н. Новгород: ННГАСУ, 2011. 155 с.
  9. Шуплецов А.Ф. Особенности увеличения поступлений от имущественных налогов в бюджеты муниципальных образований / А.Ф. Шуплецов, Л.А. Днепровская //Известия ИрГЭА. 2011. №6.
  10. Горшенина О. Обеспечение финансовой устойчивости местных бюджетов в современных условиях // Бюджет. 2009. № 12. [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://bujet.ru/article/67793.php. (дата обращения 02.09.2012)
  11. Аналитическая записка о формировании и исполнении доходной части консолидированного бюджета Республики Дагестан в 2011 году [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://spdag.ru/attachments/article/18. (дата обращения 24.06.2012)
  12. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010–2012 годах. 25 мая 2009 года
  13. Мишустин М.В. Информационно-аналити­ческие основы администрирования имущественных налогов. М: ЮНИТИ, 2007. 259с. 

Bibliography

  1. Budget President’s Message about budget policy in 2013-2015  of June 28, 2012.
  2. Got behindhand with the world because of administrative practice.  It’s tapped out. [electronic resource] // Access mode: URL: http://aleksandrov.avo.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=723&catid=10&Itemid=20. (date of access 02.09.2012)
  3. The failure of countryside amnesty. The plots are planned to draw up compulsorily [electronic resource] // Access mode: URL: http://www.zemer.ru/ blog/?page=post&blog=Zemer&post_id=54. (date of access  24.06.2012)
  4. Dombrovskii A.N. The reserves of profits and efficiency of expenses of local budgets.  // Finansy. 2008. № 4. P. 21–24.
  5. The reservs for profit increase of the republic local budgets were discussed in the Komi Ministry of  Finance [electronic resource] // Access mode: URL: http://taxpravo.ru/novosti/ (date of access  24.06.2012)
  6. Batin B.K. The problem of local tax collection from analyst’s point of view. // Praktika munitsipalnogo upravleniya. 2009. №11. P. 44-49.
  7. Batin B.K. The work experience of the administration of Mytischi municipal district in provision of  land tax collection. // Informatsionniy byulleten GMS-assotsiatsii. 2007. №5. P. 14-18/
  8. Bezrykov V.B. Tax regime and cadastral appraisal of real estate / V.B. Bezrukov, M.N. Dmitriev, A.V. Pylayeva; Nizhegorodsky state architectural and construction university. N. Novorod: NNGASU, 2011. 155 P.
  9. Schupletsov A.F.  Peculiarities of  revenue increase from assessed taxes to municipal formations budgets. / A.F.  Schupletsov, L.A. Dneprovskaya // Izvestiya IrGEA. 2011. №6.
  10. Gorshenina O. The provision of financial stability of local budgets in modern conditions. // Budget. 2009. № 12. [electronic resource] // Access mode: URL: http://bujet.ru/article/67793.php. (date of access  02.09.2012)
  11. Memorandum about the formation and performance of the revenue part of consolidated budget of the republic Dagestan in 2011  [electronic resource] // Access mode: URL: http://spdag.ru/attachments/article/18. (date of access  24.06.2012)
  12. Budget President’s Message about budget policy in  2010–2012 of May 25, 2009.
  13. Mishustin M.V. Informative and analytical basis of assessed tax administration. М: YuNITI, 2007. 259p.

Korotina N.Yu.

Possibilities of profit growth rate of municipal formations

The article is devoted to strengthening the revenue base budgets of municipalities from their own reserves. In article studied the experience of Russian municipalities to identify and implement internal reserves increase revenue sources. In the paper In the paper proposed key areas for increasing the incomes of local budgets.

Key words: land taxtax on personal propertytax and non-tax revenues of local budgetsown revenues of local budgets.
  • Экономические проблемы местного самоуправления


Яндекс.Метрика