Методические подходы к оценке городского стратегического планирования

Маковкина С.А.

УДК 332.14
ББК 65.042-231

В статье предпринята попытка проанализировать подходы к оценке городских стратегий, существующие в муниципальной науке и практике. В сфере российского муниципального управления не принято использовать отдельный инструментарий для оценки городских стратегий. Однако, по мнению автора, невнимание к вопросам оценки в первую очередь сказывается на качестве стратегий социально-экономического развития городов, их внедрении в практику управления.

Ключевые слова: муниципальное управлениеоценка стратегийстратегия социально-экономического развития.

Развитие системы городского стратегического планирования влечет повышение интереса к методологической составляющей процесса стратегирования. Со стороны органов власти  и местного самоуправления растет понимание того, что стратегия – это не просто набор целевых ориентиров, а четко выстроенная программа конкретных действий, которые необходимо предпринять в долгосрочной перспективе для достижения поставленных целей. Соответственно возрастают требования к вопросам оценки стратегий, так как большое количество стратегических документов, разработанных муниципальными образованиями в разных регионах России, зачастую не соответствуют даже общим требованиям стратегического планирования.

Таким образом, общественный заказ форму­лирует необходимость разработки концептуальных моделей оценки городских социально-экономических стратегий.

Оценка городских стратегических планов и программ – закономерный этап в развитии муниципального управления. Муниципальная власть, как самая близкая к населению, испытывает на себе контролирующее действие с различных сторон и управленческих уровней. С одной стороны она находится под пристальным вниманием со стороны населения, с другой стороны, федеральные органы власти так же контролируют деятельность местных органов самоуправления.

Процесс социально-экономического развития города во многом зависит от эффективной системы управления, взаимосвязанности управленческих элементов, способов взаимодействия различных уровней управляемой и управляющей подсистем. Таким образом, оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления стала этапом, предшествующим  оценке городских стратегий.

На сегодняшний день достаточно серьезный аналитический опыт социально-экономического развития городов накоплен за рубежом. Так, в США одной из распространенных форм оценки социально-экономического положения штатов и городов является ежегодная разработка так называемых статистических карт, содержащих четыре обобщающих индекса – индекс экономической эффективности, индекс деловой жизнеспособности, индекс потенциала роста, налогово-фискальный индекс [3]. Широкое распространение получил метод анализа местной экономики через сравнение конкурентных преимуществ. В этом случае  оценка уровня развития территории производится на основе таких критериев как: доступ к ресурсам, географическое положение, квалификация рабочей силы, наличие и стоимость помещений, развитие региональной финансовой системы, политика местной администрации, качество жизни [5, с. 34 - 40]. Особого внимания при рассмотрении американского опыта разработки индикаторов социально-экономического развития заслуживает целая серия проектов в области оценки деятельности местных и региональных органов власти. C 1984 года в стране действует специальный негосударственный орган - Совет по стандартам финансовой отчетности для правительств GovernmentAccountingStandardBoard, деятельность которого заключается в методической и информационной поддержке правительств штатов, графств, городов и других самоуправляющихся территориальных образований в части представления финансовых результатов своей деятельности.

Активная деятельность в направлении создания международных систем городских индикаторов развернулась начиная с 1980-х годов в Европе. В 1989 году была создана Европейская сеть городских исследований (Network on Urban Research in the European Union, NUREC), объединившая в себе специалистов из стран ЕC в целях консолидации усилий по созданию единой базы индикаторов для анализа современного развития городов Европейского Союза и других регионов мира. В рамках этой сети в течение 1990-х годов было реализовано несколько крупных проектов разработки комплексных баз индикаторов городского развития – EUROPOLIS Database, Large Cities Statistical Project, Structural Change of the European City System, идет создание комплексного Атласа Европейских агломераций.

Отвечая растущему спросу на наиболее разностороннюю сравнительную информацию о европейских городах среди разработчиков программ социально-экономического развития городских территорий в Европе, в 1996 году Европейской Комиссией было принято решение о начале реализации комплексной программы по созданию системы регулярного мониторинга городского развития в странах Европейского Союза.  В рамках этой программы, в июне 1997 года стартовал проект “Городской аудит” (Urban Audit), основной целью которого признано измерение качества жизни в городских поселениях Европейского Союза с помощью набора относительно простых и наглядных индикаторов. В соответствии с резолюцией Европейской Комиссии значения индикаторов ежегодно обновляются. В перспективе планируется использовать систему индикаторов “Городской аудит” для отслеживания результатов программ городского развития в странах ЕС.

Приводя примеры первых наиболее масштабных международных разработок городских индикаторов, можно отметить систему жилищных индикаторов Центра “Хабитат” и Мирового Банка, работа над которой велась, начиная с 1988 года вплоть до 1993. С 1994 года в рамках Программы ООН по поселениям человека UN Habitat  дан старт проекту GlobalUrbanObservatoryandStatistics, составной частью которого являетсясоздание комплексной системы мониторинга социально-экономического развития городов мира, освещающей, помимо жилья, весь спектр проблем городской экономики и социальной сферы, включая состояние окружающей среды [2, с. 47].

Оценка качества городских и региональных программ социально-экономического развития на Западе осуществляется не только за счет способов индикативного планирования, но и с помощью методов математического анализа и экспертного заключения. Одной из таких методик, разработанных в США, но получивших широкое распространение и даже законодательное закрепление во многих европейских странах, а на сегодняшний день и в России, является методика оценки регулирующего воздействия проектов, программ и нормативно-правовых актов. Суть методики заключается в анализе краткосрочных и долгосрочных воздействий на общественные процессы, социально-экономические изменения, ожидаемые на конкретной территории при принятии нормативно-правового акта или программы социально-экономического развития с помощью методов качественной и количественной оценки воздействия таких как: анализ «затраты – результат», анализ «эффективность – затраты», многофакторный анализ, оценка рисков.

Таким образом, на рубеже XX и XXI веков накоплен  значительный опыт разработки международных и национальных систем оценки с помощью индикаторов, методов математического и статистического анализа городского развития. Этот опыт представляет огромный интерес, так как анализ социально-экономического развития городов  идет в оперативном режиме непрерывного мониторинга. Формируются общенациональные базы развития городских поселений, позволяющие осуществлять кроссрегиональные сравнения, своевременно выделять города, начинающие отставать в развитии. Наличие общих информационных баз позволяет проводить как агрегированные расчеты, так и расчеты по отдельным группам городов, в том числе и по крупным городам. Вместе с тем, механическое использование этого опыта в России пока не представляется возможным, так как ориентация на традиционные статистические показатели,  без учета специфики их интерпретации, не позволяет в полной мере отразить объективные особенности трансформирующейся экономики.

Изменение роли и функций городов в системе государственного управления определялось общей логикой преобразования государственного устройст­ва страны, становления местного самоуправления и формирования в его рамках правового статуса города [13]. Оценка стратегического развития территорий в практике российского муниципального управления – достаточно новый процесс. В первую очередь, потому, что российские города начали разрабатывать стратегические планы социально-экономического развития сравнительно недавно. Если за рубежом бум на городские стратегии приходится на 60–70 гг. ХХ века, то в России первые стратегические планы появились лишь в конце 90-х гг. ХХ века [7].

 

 

Рисунок 1. Классификация методик оценки стратегий и долгосрочных программ социально-экономического развития

 

Тем не мене, в Российской Федерации существуют собственные разработки методик оценки социально-экономических стратегических проектов и программ. На сегодняшний день можно выделить несколько групп подходов к оценке городских стратегий. Методики оценки стратегий разраба­тываются научным сообществом по заказу органов местного самоуправления органов государственной власти или по собственной инициативе, так как ощущается методологический пробел. Оригинальные методики могут разра­батывать и сами муниципальные образования. Разработкой методик оценки занимаются ре­гиональные власти, создавая методические ре­комендации, позволяющие оценивать стратегические планы муниципальных образований.

По мнению автора, классифицировать оце­ночные методики можно по субъекту, при­нимающему решение о необходимости проведения оценки, а также по предмету, т.е. для чего (для чьих нужд) данная методика разработана. Таким образом, автором предложена следующая классификация современных методик оценки муниципальных или региональных стратегий:

Среди методик, разработанных научным сообществом, на наш взгляд, особого внимания заслуживают методики МЦСЭИ «Леонтьевский центр» и Фонда «Институт экономики города». Обе методики представляют комплексные проекты по оценки городских стратегий, однако их основой служат уже зарекомендовавшие себя методы статистического анализа и экспертной оценки.

Методика, разработанная МЦСЭИ «Леонтьевс­кий центр» (Б.С. Жихаревич, Н.Б. Жунда, И.А. Корелина, Л.Э. Лимонов, О.В. Русецкая), легла в основу мониторинга Стратегического плана Санкт-Петербурга в 2001 году, дальнейшее свое развитие получила в результате консультационной деятельности, осуществляемой Центром в других российских городах. Методика, внедряемая в практику российского стратегического планирования Фондом «Институт экономики города» (Г.Ю. Ветров, Д.В. Визгалов, Д.В. Шанин, Н.И. Шеверова), уделяет особое внимание оценке среднесрочных и долгосрочных программ социально-экономического развития муниципальных образований.

Ключевыми составляющими данных методик являются статистический анализ данных социально-экономического развития территорий и экспертная оценка программных и стратегических проектов. Вместе с тем, комплекс проблем, существующих на уровне муниципальной статистики, не позволяет в полной мере отследить степень изменения необходимых для оценки показателей. Так, согласно Указу Президента № 607 от 28.04.2008 (в ред. от 13.05.2010 г.) «Об оценке эффективности деятель­ности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» администрациям муниципальных образований предписано собирать и публиковать на официальном сайте статистические данные, используемые для расчета показателей деятельности органа местного самоуправления. Однако, как показывает практика, не всегда сбор данных осуществляется муниципалитетами с должным качеством и вниманием, во многом потому, что так и не определен до конца правовой статус муниципальной статистики. По некоторым направлениям деятельности данные отсутствуют, при этом, мы уже отмечали тот факт, что не все индикаторы деятельности органов местного самоуправления, закрепленные в Указе, напрямую позволяют проследить качество работы муници­палитета.

Методика использования экспертных оценок так же является распространенной для оценки деятельности органов власти.  Однако метод экспертного анализа требует больших, по сравнению с методом статистического анализа, затрат, т.к. работа эксперта – это творческая деятельность, предполагающая высокий уровень компетенции эксперта, его знание конкретной городской ситуации, умение четко расставлять приоритеты социально-экономического развития для конкретной территории.

Основой методики МЦСЭИ «Леонтьевский центр» служит метод экспертных оценок, основой которого является разработка критериев, которыми должен обладать стратегический план, позволяющий эксперту оценить степень выраженности разных признаков. «Институт экономики города» использует сочетание экспертного опроса и анализа статистических данных.

Консолидированное определение понятия «оценка» можно представить как экспертизу стратегических проектов, направленную на анализ их действия, произведенного ими эффекта и сравнение этих результатов с определенными, выявленными в процессе работы критериями (например, «что было – что стало после реализации программы» или «что стало – что должно было стать по плану, предусмотренному в стратегии»). Таким образом, оценка социально-экономических стратегий – это всегда сравнение, по итогам которого выносится суждение об эффективности программы и разрабатываются рекомендации на будущее.

Итоговым результатам оценки является отчет о стратегической деятельности муниципального образования. В отчет входит информация, полученная путем анализа экспертных оценок процесса, содержания, продвижения стратегии и результата, полученного в ходе разработки и внедрения стратегического плана.

Бесспорным плюсом вышеназванных методик является их комплексность − попытка учесть множество факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие муниципальных образований в стратегической перспективе. Авторы сводят воедино весь массив информации по стратегическому планированию, однако можно отметить чрезмерный упор на экспертную оценку, которая не может быть лишена субъективизма. Данная оценка стратегического планирования и стратегического плана, безусловно, ориентирована только на наиболее общие для городов социально-экономические параметры. Она не предусматривает более детального и глубокого анализа, насколько реализация стратегического плана в городе повлияла на уровень его социально-экономического развития и уровень жизни горожан, предполагается, что данный информационный анализ будет проводиться согласно системе индикаторов, определенной в каждом отдельно взятом стратегическом плане.

Таким образом, анализируемые методики, хотя и имеют ряд общих черт, но серьезно отличаются по  внутреннему содержанию. Так, методика Леонтьев­ского центра основной упор делает на содержа­тельную оценку стратегии, а методика «Института экономики города» − на институциональную составляющую.

Таким образом, среди критериев оценки методик можно выделить те, которые относятся к содержательной части (составляющие процесса, цели и индикаторы оценки) и номинальные (новизна, инструментальность, доступность изложения, затратность). В содержательной части обе методики дополняют друг друга и демонстрируют важность продвижения оценочных составляющих в методологию городского стратегического планирования. Что же касается внешних, номинальных характеристик, то именно они демонстрируют разницу подходов к оценке стратегии. Так, имея высокую степень научной новизны, оба подхода отличаются выбором методического подхода к оценке, «Институтом экономики города» использована методика основанная на статистических данных, тогда как Леонтьевский центр предлагает основываться на экспертной оценке. С одной стороны, оценка стратегии через статистику «лежит на поверхности», муниципальные власти регулярно готовят и публикуют статистические данные, таким образом, проследить достижение тех или иных показателей не составляет труда. Но по нашему мнению, такой подход влечет однобокость оценки, т.к. не объясняет причин, по которым могут быть или не быть достигнуты те или иные показатели. Однако такой способ оценки является наименее затратным для городских властей.

 

Таблица 1 - Сравнительная характеристика методик оценки: «Леонтьевский центр»,  «Институт экономики города»

Критерии оценки
Леонтьевский центр
Институт экономики города
Составляющие оценочного процесса

Процесс, содержание, оформление, результат

Вопросы, параметры, индикаторы, критерии успеха программы

Требования к индикаторам

- используемая переменная должна отражать цель, которой служит индикатор; - переменная должна иметь четкое определение;

- значения переменной должны быть надежными, т. е. одинаковые измерения, проведенные разными людьми, должны давать одинаковые значения;

- измерение значений должно быть определено с достаточной четкостью; 

- измерение значений не должно составлять слишком большую трудность;

-значения должны быть действительны в течение разумного периода времени.

Измеряемость, обоснованность, однозначность, устойчивость, доступность

Цели оценки

- повышение ответственности и подотчетности;

- развитие стратегии;

- для проведения исследовательской работы

- мониторинг выполнения программы;

- корректировка содержания программы;

- активизация работы по выполнению программы;

- анализ причин успехов и неудач выполнения программы;

- учет ошибок и недостатков программы при разработке других программ;

- привлечение внимания общественности;

- обеспечение текущего и привлечение дополнительного финансирования;

- информирование лиц и организаций, принимающих решения;

- защита программы от критики;

- анализ разногласий среди исполнителей, возникших по ходу реализации программы.

Новизна методики

Высокая степень новизны (практическая)

Высокая степень новизны (теоретическая)

Инструментальность

Методика построена на основе  теории экспертных оценок

Методика построена на основе анализа статистических данных

Доступность изложения

Высокий уровень доступности

Высокий уровень доступности

Затратность для клиента

Приглашение экспертов, анализ их работы

Методика строится на основе анализа статистических данных, в общем виде может быть проведена силами администрации, однако требует серьезных временных затрат

 

 

С другой стороны, методика «Леонтьевского центра» требует серьезной подготовки и финансовых затрат, необходимо найти и обеспечить работу экспертов, которые смогут должным образом провести оценку стратегии, это тем сложнее, что, как мы уже отмечали, российские организации оценщиков редко работают с органами местного самоуправления. Тем не менее, данная методика позволяет отследить причинно-следственные связи между целями, прописанными в стратегии, и теми, которые достигнуты городом во время ее реализации. Более того, специалистами «Леонтьевского центра» достаточное внимание уделено процессу стратегирования, взаимосвязи качества страте­гического плана, его продвижения и результатов.

Помимо методик, предложенных научным сообществом, некоторые города разрабатывают свои оригинальные подходы к оценке стратегии, сообразуясь с внутренними возможностями территории и спецификой ее социально-экономического положения.

Оригинальный подход к оценке стратегии социально-экономического развития был предложен в Стратегии социально-экономического развития города Рязани. Оценка стратегии происходит как оценка трех ее составляющих: оценка социально-экономического положения города, оценка хода выполнения плана и эффективности реализации долгосрочных целевых программ, а также социологическая оценка реализации стратегии. При этом оценка стратегии проводится на основе показателей мониторинга, разработанного с применением количественных показателей.

Предполагается осуществление мониторинга на трех уровнях, для каждого из которых была разработана собственная подсистема (группа) индикаторов, а именно: целевые ориентиры перспективного образа города в 2020 году; индикаторы реализации задач в рамках стратегического плана; индикаторы оценки эффективности долгосрочных целевых программ.

Первая группа включила в себя 14 индикаторов (целевых ориентиров), разбитых на три подгруппы, соответствующие трем стратегическим целям Стратегии (высокие стандарты качества городской среды, сильная конкурентоспособная экономика и город как равноправный партнер процессов развития).

Вторую группу составили 52 индикатора, привязанные к задачам Стратегии.

Третья группа формировалась в соответствии с целями и задачами долгосрочных целевых программ. Система индикаторов разрабатывалась с опорой на традиционные принципы: комплексность, непрерывность, прозрачность и сопоставимость с ретроспективными показателями по Рязани, Рязанской области, России в целом и другим муниципальным образованиям. Для индикаторов всех трех групп были определены базовые значения на исходный год начала стратегирования (2007 год) и целевые значения на финальный год реализации Стратегии (для индикаторов первой и второй групп) и на каждый год реализации соответствующей целевой программы (для индикаторов третьей группы). Кроме того, для каждого из индикаторов второй группы, в некотором роде ключевых для мониторинга Стратегии, была предложена методика расчета на основе первичных данных с указанием источников этих данных.

На основе индикаторов мониторинга были выработаны подходы к оценке реализации Стратегии. В соответствии с принципами проведения мониторинга были предложены три вида оценки: оценка социально-экономического положения города, оценка хода выполнения плана и эффективности реализации долгосрочных целевых программ, а также социологическая оценка реализации Стратегии.

Социологическую оценку было предложено проводить методом анкетирования различных целевых групп (представители органов местного самоуправления, руководители крупных и малых предприятий, учащиеся, местные эксперты и т.д.) с подготовкой для каждой группы особой анкеты, включающей как общий для всех анкет блок вопросов, касающихся хода выполнения Стратегии и социально-экономической ситуации в городе в целом, так и специальный блок вопросов, ориентированных на исследование проблем, специфических для данной группы.

Периодичность анкетирования установлена разной для разных групп – от ежегодной до одного раза в 4 года.

Таким образом, отличительной особенностью оценки стратегии социально-экономического развития Рязани является ее тесная взаимосвязь с мониторингом, что само по себе нельзя рассматривать как отрицательное явление, но, с другой стороны, в данном конкретном случае оценка не имеет комплексного обоснования, концентрируясь лишь на оценке последствий реализации.

Свой подход к оценке городской стратегии предложен в городе Тольятти. Основой предложенной методики служит общественный контроль процесса стратегического планирования. Центральным звеном методики является посылка, что житель города – субъект городского права, может влиять на все процессы, проходящие в городской среде, и должен быть ответственным за эффективность этих процессов. 

В качестве смысловой составляющей оценочного процесса называется подготовка обоснованных предложений с целью достижения взаимных договоренностей между муниципальной властью, бизнесом и некоммерческим сектором, направленных на повышение качества жизни. Основной целью оценки, по мнению специалистов города Тольятти, является вовлечение местного сообщества в процесс стратегического планирования социально-экономического развития города. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- провести общественную экспертную оценку процесса стратегического планирования развития города;

- выделить проблемные позиции, требующие стратегического и оперативного решения с участием городского сообщества (муниципальная власть, бизнес и некоммерческий сектор);

- предложить технологии решения;

- создать условия для формирования местного экспертного сообщества.

Разработчиками стратегии предусмотрено использование методического инструментария: анализ документов, статистические методы для сбора и анализа информации, социологические методы (исследования, опросы, фокус-группы, обращения с запросами в государственные, муниципальные, коммерческие и некоммерческие организации), и другие по необходимости.

Сам процесс общественной оценки состоит из определенного количества этапов, содержание которых определяется заказчиком экспертизы, в общем виде процесс оценки представлен в таблице 2.

 

Таблица 2 - Методика оценки стратегии социально-экономического развития г. Тольятти

Этапы оценки
Используемый метод
Характеристика этапов
Результат оценки

Экспресс-оценка

Фокус-группа (представителей НКО, бизнес-структур, профессиональ-ных сообществ)

Проводится обсуждение ситуации в городе в рамках конкретного стратегического направления

Вырабатывается общее заключение, содержащее наиболее важные проблемные позиции, выделенные в ходе обсуждения

Анализ документов

Контент-анализ, анализ документов

Анализируются документы имеющие отношение к стратегическому планированию, приводятся в соответствие между собой и с нормативно-правовыми актами федерального уровня. Выявляются основные особенности управленческих документов, наполненность конкретными расчетными показателями,  меры ответственности за неисполнение стратегических мероприятий, наличествует ли в стратегических документах механизм обратной связи

Комплексный отчет о состоянии городской нормативно-правовой базы и приведение ее в соответствие

Анализ статистических данных

Контент анализ, анализ документов

Выявление статистических показателей, оказывающих существенное влияние на социально-экономическое развитие городской среды в стратегической ретроспективе

Аналитический отчет о состоянии муниципальной статистики, выявление показателей стратегического развития

Анализ практических действий по выполнению стратегии

Анализ нормативно-правовых документов, публикаций СМИ, социологические опросы

Установление ответственных за выполнение конкретных мероприятий, предусмотренных в стратегическом плане.

Анализ практических действий, предпринимающихся по реализации стратегических  направлений, с указанием конкретных примеров, главным образом, известных в обществе, так как именно они показывают реальную работу и эффект для сообщества, в отличие от отчетных действий.

Аналитический отчет о результатах внедрения стратегии. Публикация отчета в СМИ, для широкого ознакомления общественности

Выводы и предложения

 

Проводится оценка степени комфорта уровня (качества) жизни в городе (комфортность оценивается с точки зрения соблюдения прав).

Оцениваются результаты выполнения стратегических планов развития города с точки зрения горожанина.

 

 

Выявляются проблемы и недоработки

Предлагаются темы для последующего детального обсуждения в местном сообществе.

Обосновывается необходимость новых подходов к стратегическому планированию развития муниципального образования с учетом выявленных обстоятельств

 

Таким образом, представленная методика оценки, разработанная в городе Тольятти, включает широкий спектр действий, направленных на анализ стратегии социально-экономического развития, ее оценку по ряду составляющих, таких как нормативно-правовые акты, касающиеся стратегии, внутренняя среда администрации города и взаимодействие ее с органами государственной власти согласно концепции стратегического развития территории. Основные мероприятия по оценке стратегии и контроль за ее реализацией проводятся на основании Решения о «Создании общественного совета по стратегическому планированию» от 16.01.2009 г. № 02/П, принятого Думой городского округа г. Тольятти. 

Предполагается, что Общественный Совет, сформированный из представителей городской администрации, представителей малого и среднего бизнеса, а также заинтересованных общественных объединений, будет принимать активное участие в реализации Стратегического плана развития городского округа Тольятти до 2020 года. При этом в качестве оценки стратегии разработчиками предусмотрено широкое использование методов социально-экономического анализа. Однако не прописаны реальные механизмы и параметры ответственности, которые будут использоваться в случае нереализации конкретных стратегических проектов.

Следует отметить, что метод оценки, представленный в стратегии Рязани, является наиболее часто встречающимся в российской практике городского стратегического планирования.

Отдельно стоит остановиться на оценочных мероприятиях федеральных органов государственной власти субъектов федерации. Так, научной школой ИЭОПП СО РАН в 2009–2011 годах была разработана методика оценки региональных стратегических проектов и программ на основе региональных стратегий социально-экономического развития регионов, входящих в состав Сибирского федерального округа.

Методика анализа стратегий предусматривала выполнение ряда этапов: анализ временных горизонтов, законодательного статуса и структуры стратегий, поэлементный анализ стратегий, сведение воедино ожидаемых результатов от реализации стратегии в части объемов валового регионального продукта, инвестиций в основной капитал, численности занятых, проверка совместимости сводного прогноза по Сибирскому федеральному округу, выполненного на основе региональных стратегий.

На сегодняшний день федеральные органы власти идут по пути унификации городских стратегий, разрабатывая методические рекомендации для муниципальных образований. Подобные рекомендации действуют в Ямало-Ненецком автономном округе, в Республике Саха (Якутия). С одной стороны, положительным моментом данных программных документов является внимание к жизнедеятельности городских и сельских поселений, попытка оказания посильной помощи со стороны Федерации в разработке стратегии. С другой стороны, муниципальные образования оказываются в законодательных рамках, за счет чего утрачивается свободный творческий характер стратегирования.

В процессе работы автором было проанализировано более 50 стратегических документов различных муниципальных образований, что позволило выявить спектр проблем, присущих очень многим российским городам.

- формализм в разработке стратегий, многие городские стратегические документы четко следуют формальному набору норм и правил, не отражая реальной городской специфики;

- «гигантомания» и неоправданная амбициозность, недоучет реальных возможностей муниципального образования;

- стремление вместить в рамки стратегии социально-экономического развития все возможные проекты и программы, действующие на территории субъекта федерации, что приводит к размытости и потере целостности стратегического документа и затрудняет выделение приоритетных направлений перспективного развития;

- нередко отсутствие четких формулировок целей и задач; отсутствие сценариев развития, выбора стратегических альтернатив, балансовых обоснований, расчетов сценариев перспективного развития и т.д.

Таким образом, можно выделить общие тенденции российского регионального страте­гирования.

Во-первых, нередко разработка городских и региональных стратегий доверяется консалтинговым компаниям московского или питерского происхождения, при этом существует опасность того, что приглашенные эксперты не смогут детально разобраться в специфических особенностях конкретного муниципального образования;

Во-вторых, стратегические планы российских городов зачастую отличаются утилитарностью, простотой выкладок и суждений, отсутствием четкой, выверенной картины желаемого будущего;

В-третьих, планы стратегического развития российских городов зачастую не содержат механизмов включения стратегии в реальную социально-экономическую структуру конкретного города, являясь просто проектом, оторванным от действительности.

 Таким образом, можно сделать вывод, что для российских городов не характерно разрабатывать детальные мероприятия относительно процесса оценки стратегических планов и программ. В качестве основной причины можно выделить вообще свойственное российским городам невнимательное отношение к процессу стратегирования. Основной массой городских чиновников стратегии воспринимаются как декларативный документ, не обязательный для исполнения, да  и пишутся стратегии зачастую таким же образом. В этой связи разработка методик оценки городских стратегий более востребована как инструмент внешнего контроля деятельности органов местного самоуправления, со стороны региональных и федеральных властей, а не внутренняя необхо­димость, осознанная городскими чиновниками.

Литература

  1. Агафонов Н.Т., Исляев Р.А., Литовка О.П. Государственная стратегия регионального развития России: смена парадигмы региональной организации общества. СПб.: ИСЭП РАН, 1998. 345 с.
  2. Анимица Е.Г., Власова Н.Ю. Городская политика: теория, методология, практика. Екатеринбург: ИЭ УрО РАН, 2004.
  3. Ансофф И. Новая корпоративная стратегия. СПб.: Питер, 1999. 416 с.
  4. Жихаревич Б.С., Лимонов Л. Принципы разработки и мониторинга стратегического плана Санкт-Петербурга // Евроград. 1998. № 10. С. 36-42
  5. Кузьмин А. и др. Особенности проведения отдельных этапов оценки проектов и программ // Материалы для Школы по оценке программ, 2001 [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.ipen21.org/ipen/ (дата обращения 09.10.2012)
  6. Кузнецова Е.И. Опыт стратегического анализа при разработке региональных экономических стратегий // Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 15. С. 34–40.
  7. Маковкина С.А. Проблематика оценки стратегических планов социально-экономического развития российских городов // Научный вестник Уральской академии государственной службы: политология, экономика, социология, право. 2009. № 8. С. 78-84.
  8. Местное самоуправление. Сборник международных терминов из области права и управления, немецко-русский. Баварская школа управления. Корпорация публичного права, Мюнхен. Федеральная академия государственного управления при Министерстве внутренних дел ФРГ, Бонн, 1995. 210 с.
  9. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие / Иванов В.В., Коробова А.Н. М.: ИНФРА-М, 2002. 718 с.
  10. Основы управления в условиях критических изменений: Учебное пособие. Екатеринбург, 2000. 252 с.
  11. Развитие экономики регионов: Учеб. пособие / Под ред. Н.И. Каширских, И.В. Разорвина, И.Д. Тургель. Екатеринбург, 2002. 444 с.
  12. Реформа системы управления городской экономикой в России в 1998–2000 годах. / Под ред. Н.Б.Косаревой, Р. Дж. Страйка // Фонд «Институт экономики города», 2001.
  13. Тургель И.Д. Нормативно-правовые и финансово-экономические основы развития современного города как элемента системы местного самоуправления // Муниципалитет: экономика и управление. 2011. № 1. С. 5-17.
  14. Штульберг Б.М. Система обоснований перспектив развития регионов // Методы обоснований перспектив развития регионов. М.: СОПС. 2004. С. 7-15.

Bibliography

  1. Agafonov N.T., Islyaev R.A., Litovka O.P. State strategy of regional development of Russia: change of paradigm of the regional organization of the society. St.-P: ISEP RAN, 1998. 345 p.
  2. Animitsa E.G., Vlasova N.Yu. Urban policy: theory, methodology, practice. Yekaterinburg: IE UrO RAN, 2004.
  3. Ansoff I. New corporate strategy. St.-P:  Piter, 1999. 416 p.
  4. Zhikharevitch B.S., Limonov L.  Principles of development and monitoring of Saint-Petersburg strategic plan // Evrograd. 1998. № 10. P. 36-42
  5. Kuzmin A. and others. Peculiarities of conducting certain stages of  projects and programmes evaluation // Materials for School on programme evaluation, 2001 [electronic resource // Access mode: URL: http://www.ipen21.org/ipen/ (date of access 09.10.2012)
  6. Kuznetsova E.I. The experience of strategic analysis in developing of regional economic strategies // Regionalnaya ekonomika: teoriya i praktika. 2007. № 15. P. 34 – 40.
  7. Makovkina S.A. The problems in strategic plans evaluation of social and economic development of Russian cities // Nauchnyi vestnik Uralskoi akademii gosudarstvennoi sluzhby: politologiya, ekonomika, sotsiologiya, pravo. 2009. № 8. P. 78 - 84.
  8. Local self-government. The German–Russian dictionary of international terms in sphere of law and management. Bavarian school of management. Corporation of public law, Мunich. The federal academy of public administration under the Ministry of the Interior, FRG, Bonn, 1995. 210 p.
  9. Municipal management: Guidebook / Ivanov V.V., Korobova A.N. М.: INFRA-М, 2002. 718p.
  10. Principles of administration in conditions of crucial changes: Textbook. Yekaterinburg, 2000. 252 p.
  11. Development of the regional: Textbook / Edited by N. I. KashirskikhI.V. Razorvin, I.D. Turgel. Yekaterinburg, 2002. 444p.
  12. The reform of the system of urban economy administration in Russia in 1998 – 2000. Edited by Kosareva N.B., R. J. Strike. // Fond “Institut ekonomiki goroda», 2001.
  13. Turgel I.D. Regulatory and financial and economic basis of modern city development as the element of local self-government. // Munitsipalitet: ekonomika i upravleniye. 2011. № 1. P. 5-17.
  14. Shtulberg B.M. The system of perspective backup calculation of regional development //The methods of perspective backup calculation of regional development М.: SOPS, 2004. P. 7-15.

Makovkina S.A.

Methodological approach to urban strategic planning evaluation

The article focuses on the attempt to analyze the existing approaches to evaluation of city strategies relevant to municipal research and practices. Currently, in Russian local government practices, there is no universal tool for evaluating city strategies. However, from the author’s point of view insufficient attention to the problems of evaluation influences the quality of social and economic urban development, and thus, hinders their implementation into governance practices.

Key words: local government practicesevaluation of strategiesstrategy of social and economic development.
  • Теоретические основы развития муниципальной экономики и местного самоуправления


Яндекс.Метрика