Местное самоуправление в России: десять лет в условиях реформирования

Тургель И.Д.

УДК 232
ББК 66.3(2Рос),1

В статье рассматриваются итоги реализации муниципальной реформы, начавшейся в Российской Федерации в 2003 году.  Обобщаются результаты реформирования финансово-экономических основ местного самоуправления за прошедшие девять лет. Значительное внимание уделено проблемам и тенденциям формирования местных бюджетов различных типов муниципальных образований.

Ключевые слова: местный бюджетреформа местного самоуправленияфинансово-экономические основы местного самоуправления.

Построение эффективной системы местного самоуправления остается одной из важнейших и до сих пор не решенных задач, хотя именно местный уровень власти во многих вопросах несет основную долю ответственности за благополучие  российских граждан и местного сообщества. Уже в 90-е годы прошлого века предпринимались неоднократные попытки формирования административно-террито­риальных и финансовых основ местного само­управления, отвечающих новым российским реа­лиям. Одним из первых шагов по децентрализации советской системы управления стал Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 №1550-1. Попытка обобщить и упорядочить опыт развития местного самоуправления в первой половине 90-х годов ХХ века была предпринята при разработке Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления» в Российской Федерации №154-ФЗ от 28.08.1995. Но наиболее полное отражение новые представления о роли и сущности местного самоуправления в России получили  в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 №131-ФЗ. Именно этот закон заложил основы новой муниципальной реформы, которая охватила все стороны местного самоуправления и стала, пожалуй, наиболее масштабной после земской реформы 1864 года.

Новая муниципальная реформа сразу вызвала  острые дискуссии и разделила  общественное мнение. Острота этих дискуссий не утихла  с годами. И сегодня, когда приближается десятилетие с момента принятия нового Федерального закона, представляет существенный интерес оценка си­туации в российских муниципалитетах и оценка эффективности проводимых реформ. В рамках данного исследования основной акцент был сделан на анализе последствий реформирования финансово-экономических и организационно-территориальных основ местного самоуправления. Статистической базой для проведения анализа стали материалы Федеральной службы государственной статистики (сборник «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации», 2006-2011 гг.) и Министерства финансов (Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации, 2006-2011). Данный период анализа выбран в силу того, что, принятый в 2003 году Федеральный закон, имел трехлетний переходный период. В будущем планируется сделать подобные обзоры положения муниципалитетов ежегодными.

Первая новация ФЗ № 131 – закрепление двухуровневой системы организации муниципальных образований (первый уровень – городские округа и муниципальные районы, второй уровень – городские и сельские поселения). Двухуровневая модель стала единственной возможной для всех регионов Российской Федерации. Одним из последствий «обязательности» двухуровневой поселенческой модели стало существенное увеличение численности муниципальных образований. Если в начале 2000-х годов по данным Комитета Государственной думы РФ по местному самоуправлению в стране насчитывалось порядка 12 тыс. муниципальных образований [1], то к 2006 году их число увеличилось более чем в два раза, достигнув 24 207 единиц. При этом наибольшее количество муниципальных образований имело статус сельского поселения, второе место по численности заняли муниципальные районы, третье – городские поселения, и  четвертое – городские округа. Однако затем число муници­пальных образований начинает постепенно сокра­щаться, причем в первую очередь за счет сокращения числа сельских поселений. Так,  число сельских поселений за анализируемый период снизилось на 5,5%, а число городских поселений – на 1,2% (табл.1).

Сейчас сложно сказать, какие причины послужили основанием для выбора поселенческой модели МСУ. Уже на тот момент опыт регионов, реализующих различные модели организации местного самоуправления, убедительно показывал экономическую несамостоятельность мелких поселе­нческих муниципальных образований. Однако именно двухуровневая  поселенческая модель стала безальтернативной для всего многообразия территорий, входящих в состав РФ. Другим следствием резкого увеличения числа муни­ципальных образований стал существенный рост численности работников органов МСУ. Так, если в 2005 году численность работников органов МСУ и избирательных комиссий муниципальных образо­ваний составила 464,5 тыс. чел., то уже в 2006 году – 507,2 тыс. чел. (увеличение на 9,2%) [8]. Заработная плата этой категории работников длительное время превышала среднюю зарплату работников по экономике в целом. Продолжающееся до настоящего момента постепенное сокращение численности муниципальных служащих началось в кризисном в 2009 году, в 2010 – средняя заработная плата в экономике превысила среднюю зарплату муници­пальных чиновников (табл. 2).

На основе новых принципов начала действовать и система муниципальных финансов. Ее форми­рование потребовало более длительного времени. Вплоть до 2009 года Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривал осуществление в полном объеме бюджетных полномочий органов местного самоуправления во всех муниципальных районах и городских округах, а также городских и сельских поселениях за исключением вновь образованных.

 

Таблица 1 - Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации   на 1 января, единиц,  [составлено и рассчитано по 2-7]

 

         Муниципальные образования

всего

         в том числе по типам

Муници-пальные районы
Городские округа
Внутри-городская территория города федерального значения

         поселения

всего

    в том числе

Городские
Сельские

На 1.01.2007

24207

1793

520

236

21658

1732

19919

На 1.01.2008

24151

1799

521

236

21595

1734

19861

На  1.01.2009

24161

1810

507

236

21608

1745

19863

На 1.01.2010

23907

1829

512

236

21330

1739

19591

На 1.01.2011

23304

1824

515

236

20729

1733

18996

На  1.01.2012

23118

1821

517

236

20544

1711

18833

2012/2007, %

95,5

101,6

99,4

100,0

94,9

98,8

94,5

 

Таблица 2 - Численность работников и среднемесячная начисленная зарплата работников органов МСУ и избирательных комиссий муниципальных образований, [составлено и рассчитано по 8-12]

Год
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2011/2006, %

Численность работников (на конец года), тыс. чел.

507,2

521,6

524,3

513,1

507,0

501,9

99,0

Среднемесячная зарплата, руб.

11 980

14 650

18 782

20 203

21 258

23 224

193,9

Среднемесячная зарплата работников по экономике в целом, руб.

10 239

10 374

17 112

18 638

22 684

25 724

251,2

 

Таблица 3 - Темпы роста доходов местных бюджетов, %, [составлено и рассчитано по 8-12, 13-17, 18]

 

2007/2006
2008/2007
2009/2008
2010/2009
2011/2010

Темпы роста доходов местных бюджетов

128,1

123,7

99,0

108,9

113,9

Индекс потребительских цен

109,0

114,1

 

111,7

 

106,9

 

108,4

Индекс цен производителей промышленных товаров

112,2

 

121,7

 

95,7

 

114,9

 

117,3

 

Таблица 4 - Доля  собственных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов, %, [рассчитано по 13-17]

Годы
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Показатель

71,2

71,2

78,0

75,6

75,9

75,8

 

Несмотря на указанные ограничения, в течение 2006-2008 годов постепенно увеличивалось количество муниципальных образований, форми­рующих и утверждающих местные бюджеты в соответствии с основными принципами организации бюджетного процесса в Российской Федерации. Если в 2006 году бюджеты сформировали 80,3% муниципальных образований, то в 2007 – 91,9%, а в 2008 – уже 94,2% [13].

Первые три года, с 2006 по 2008, наблюдается существенный рост доходов местных бюджетов, что   связано скорее не с успехами реформы, а с общей благоприятной макроэкономической ситуацией и положительной динамикой экономических пока­зателей, которая наблюдалась вплоть  конца третьего квартала 2008 года. Темпы роста доходов местных бюджетов устойчиво опережали инфляцию. В 2009 году рост доходов местных бюджетов замедляется. Более того, они хоть и незначительно, но сокращаются в номинальном выражении, что в условиях сохраняющейся высокой инфляции существенно сокращает реальные доходы местных бюджетов (таблица 3).

Собственные доходы в среднем составляют порядка ¾ от общей суммы доходов местных бюджетов, увеличившись в 2008 году сразу на 7,8%. Последующие три года их удельный вес колеблется от 75,6 до 75,9% (таблица 4).

При этом надо отметить, что в Российской Федерации используется достаточно широкая трактовка понятия «собственные доходы бюджета». Так, в соответствии со ст.47 Бюджетного Кодекса РФ к собственным доходам бюджетов относятся все налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций, а также неналоговые доходы, зачисляя­емые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Рос­сийской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. То есть в состав собственных доходов местных бюджетов вклю­чаются и межбюджетные трансферты, и поступления от федеральных и региональных налогов. Такая трактовка представ­ляется, на наш взгляд, дискуссионной. Объем и порядок использования межбюджетных трансфертов местным бюджетам определяется решениями органов государственной  власти. Муниципальное образование получает трансферты или на основе оценки степени нуждаемости на основе объективных количествен­ных методов, или путем участия в конкурсных или заявительных процедурах для реализации конкретных программ и проектов. Что касается отчислений долей от федеральных и региональных налогов, то их было бы более точно трактовать как регулирующие доходы. Таким образом, произошла определенная подмена понятий.  Федеральный закон № 131-ФЗ и  последовавшие уточнения в Бюджетном Кодексе РФ, форма­лизовавшие правила выделения трансфертов и закрепления налоговых отчислений обеспечили более высокую возможность прогнози­рования бу­дущих доходов и, следовательно, планирования расходов муниципальными образо­ваниями, но су­щественно не расширили их прав по само­стоятельному формированию бюджетных доходов.

В рамках принятого подхода к определению размера собственных доходов, их ключевым элементом стали межбюджетные трансферты. Только в 2006 году доля   налоговых доходов незначительно превысила долю межбюджетных трансфертов в составе собственных доходов местных бюджетов.В последующем удельный вес межбюджетных трансфертов повышался в 2008 и в 2011 году, достигнув почти половины от общего объема собственных доходов (48,3%). Напротив, нена­логовые доходы, получение которых в существенно большей степени определяется эффективностью деятельности местных адми­нистраций, постепенно сокращались, и в 2011 году опустились до величины в 12,4% (таблица 5).

Наряду с сокращением удельного веса налогов в составе собственных доходов, серьезной проблемой является неравномерность распределения  налого­вого потенциала. Так, данные в разрезе муни­ципальных образований демонстрируют усиление концентрации налоговых доходов в городских округах. Несколько укрепилась налоговая база поселений. При этом более чем на 10 процентных пунктов снизилась доля муниципальных районов, которые на сегодня обладают наиболее слабой налоговой базой (таблица 6).

Важной характеристикой источников пополне­ния местных бюджетов является структура налоговых доходов по видам налогов (таблица 7). Как показывают данные, на протяжении всего анализируемого периода основным источником формирования налоговых доходов местных бюджетов являются отчисления от федерального налога на доходы физических лиц. Постепенно  увеличивается доля имущественных местных налогов (земельный налог и налог на имущество физических лиц). Остается стабильной доля налога на вмененный доход и единого сельско­хозяйственного налога, поступления которых в значительной степени связаны с активностью малого и среднего бизнеса. Но наиболее существенные изменения демонстрирует доля поступлений налогов, переданных на муниципальный уровень в соответствии с законами субъектов РФ. Если в 2006 году, на первых шагах муниципальной реформы за счет переданных регионами на муниципальный уровень налоговых отчислений формировалась пятая часть налоговых доходов местных бюджетов, то в 2011 году их доля сократилась до 11,6% (таблица 7).

 

Таблица 5 - Структура собственных доходов местных бюджетов, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

 

2006
2007
2008
2009
2010
2011

Налоговые доходы

43,0

41,8

38,3

39,9

40,9

39,1

Неналоговые доходы

15,7

17,3

14,8

13,5

12,8

12,4

Межбюджетные трансферты

41,3

40,9

46,9

46,6

46,3

48,3

Итого

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

Таблица 6 - Структура налоговых доходов местных бюджетов по типам муниципальных образований, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

Годы
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Городские округа

57,2

64,5

63,9

63,5

64,1

64,6

Муниципальные районы

38,5

30,1

29,6

26,5

26

26,3

Поселения

4,3

5,4

6,5

10,0

9,9

9,1

Итого

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

Таблица 7 - Структура налоговых доходов местных бюджетов по видам налогов, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

Годы
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Налог на доходы физических лиц

61,4

66,8

68,6

68,7

65,1

66,4

Земельный налог

8,9

11,0

10,2

12,3

12,7

12,2

Налог на имущество физических лиц

1,0

1,2

1,2

2,0

1,7

0,5

Налог на вмененный доход

8,4

8,4

7,6

7,8

7,7

7,7

Единый сельскохозяйственный налог

0,2

0,2

0,2

0,4

Поступления налогов, переданных на муниципальный уровень в соответствии с законами субъектов РФ

20,3

15,6

14,7

10,1

11,0

11,6

 

Местные налоги, к сожалению, пока не смогли стать устойчивой основой для формирования доходной базы местных бюджетов, хотя определенная тенденция к увеличению их удельного веса наблюдается (таблица 8). Снижение показателя в 2011 году обусловлено изменением порядка уплаты налога на имущество физических лиц и, как ожидается, будет компенсировано в 2012 году.

Существенные изменения произошли в структуре неналоговых доходов местных бюджетов. Начиная с 2008 года, резко сокращаются доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Постепенно повышается доля доходов от продажи материальных и нематериальных активов. В кризисный и посткризисный период начался быстрый рост доходов от оказания услуг и компенсации затрат государства, выросли поступления штрафов, санкций, возмещения ущерба (таблица 9).

Данные изменения, на наш взгляд, носят не только статистический характер. Они сви­детельствуют о важных изменениях приоритетов деятельности муниципалитетов. Уходит в прошлое муниципалитет как активный субъект экономической деятельности. Преобладающей становится модель перераспределения ресурсов местного сообщества, в  первую очередь доходов населения, в силу сокращения объема безвозмездно предоставляемых локальных обществен­ных благ и ужесточения наказаний за невыполнение требований законодательства.

Как и по налоговым доходам, распределение неналоговых доходов отличается существенной неравномерностью по типам муниципальных образований (таблица 10). Подавляющую часть неналоговых доходов, свыше 2/3, концентрируют городские округа.  Несмотря на низкий удельный вес, почти в два раза повысилась доля поселений в налоговых доходах. А вот муниципальные районы и в этом случае существенно сократили долю концентрируемых доходов.


Таблица 8 - Доля местных налогов в налоговых доходах местных бюджетов, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

Годы
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Показатель

10,0

12,2

11,5

14,2

14,4

12,7

 

Таблица 9 - Структура неналоговых доходов местных бюджетов по видам доходов, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

Годы
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Доходы от

предпринимательской

и иной приносящей

доход деятельности

20,4

18,9

10,7

7,7

3,0

-

Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности

45,0

44,8

46,4

48,8

49,4

 

 

46,6

Платежи при пользовании природными ресурсами

н.д.

2,7

н.д.

2,9

3,1

3,1

Доход от оказания платных услуг и компенсации затрат государства

н.д.

3,3

н.д.

12,6

15,6

14,5

Доходы от продажи материальных и нематериальных активов

17,5

20,3

24,2

20,5

22,6

24,9

Другие неналоговые доходы, в т.ч. штрафы, санкции, возмещение ущерба, возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение

н.д.

10,0

н.д.

7,6

6,7

10,9

Итого

 

100

 

100,1

100,4

100

 

Таблица 10 - Распределение неналоговых доходов по типам муниципальных образований, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

Годы
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Городские округа

64,8

69,5

68,3

64,6

65,5

64,5

Муниципальные районы

29,0

25,2

24,2

24,4

23,0

23,6

Поселения

6,2

5,3

7,5

11,0

11,5

11,9

Итого

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

Межбюджетные трансферты, рассматриваемые с учетом субвенций, играют основную роль и в формировании общей суммы доходов местных бюджетов. За анализируемый период удельный вес межбюджетных доходов в общих доходах местных бюджетов увеличился с 58,0% в 2006 до  60,7% в 2011 году (таблица 11).

При этом именно субвенции имеют наибольший удельный вес в структуре межбюджетных трансфер­тов. В целом структура межбюджетных трансфертов несколько изменилась: по сравнению с 2007 годом увеличилась доля субсидий с 23,5% до 29,0% , сократилась доля дотаций с 24 до 22%  и доля субвенций с 49,7 до 40,0% (таблица 12). Однако в целом межбюджетные трансферты или носят нецелевой характер (дотации), и в этом случае они направлены на выравнивание бюджетной обеспечен­ности, или же обеспечивают реализацию делеги­рованных государственных полномочий (субвенции). То есть подавляющая часть получаемых трансфертов не связана с реализацией целей и приоритетов, самостоятельно сформулированных местным сообществом [19].

Сохранение столь существенной доли субвенций обусловлено, в том числе, и масштабными процессами делегирования на муниципальный уровень отдельных полномочий органов госу­дарственной власти. Так, в 2011 году 69 субъектов РФ передали на муниципальный уровень полномочия по созданию комиссий по делам несовершен­нолетних и защите их прав и организацию деятельности таких комиссий; 77 субъектов – полномочия по организации деятельности по опеке и попечительству; 38 – по формированию и содержанию архивных фондов; 67 – по предоставлению служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников госучреждений субъекта РФ; 63 – по осуществлению государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; 49 – по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования [17]. То есть движение межбюджетных потоков субвенций  объективно обусловлено масштабами делегирования госу­дарственных полномочий. Закономерно возникает вопрос: если делегирование отдельных полномочий приняло столь массовый характер, может быть, целесообразнее их сразу закрепить за муници­пальным уровнем управления, с соответствующими  источниками финансирования? Органы госу­дарственной власти в этом случае сохранили бы право контроля за реализацией этих полномочий. Кроме того, в ситуации делегирования полномочий  вышестоящие органы государственной власти определяют не только объемы финансирования, но и количественные и качественные параметры пре­доставляемых благ и услуг, которые могут существенно расходиться с оценками муни­ципальных образований. Эта практика пре­дставляется особенно болезненной именно по наиболее часто передаваемым государственным полномочиям, так как с высокой долей вероятности наиболее эффективно они могут исполняться именно на муниципальном уровне.

Что касается распределения по типам муниципальных образований, то здесь наиболее зависимыми от перечисляемых субвенций стабильно являются муниципальные районы. На уровень поселений государственные полномочия передаются в минимальных объемах (таблица 13).

 

Таблица 11 - Доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов местных бюджетов, %,  [составлено и рассчитано по 13-17]

Годы
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Показатель

58,0

57,9

58,6

59,7

59,2

60,7

 

Таблица 12 - Структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

Годы
2007
2008
2009
2010
2011

Дотации

24,0

23,9

21,2

21,3

22,0

Субсидии

23,5

31,1

29,4

29,5

29,0

Субвенции

49,7

37,6

40,9

40,7

40,0

Прочие трансферты

5,6

7,4

8,5

8,5

9,0

Итого

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

Таблица 13 - Структура субвенций по типам муниципальных образований, %,  [составлено и рассчитано по 13-17]

Годы
2007
2008
2009
2010
2011

Городские округа

40,7

40,2

40,2

41,6

42,3

Муниципальные районы

55,0

58,3

58,4

57,3

56,7

Поселения

4,3

1,5

1,4

1,1

1,0

Итого

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

Другой особенностью сложившейся структуры межбюджетных трансфертов является высокий удельный вес трансфертов, связанных с финансированием собственных полномочий органов МСУ по решению вопросов местного значения (таблица 14). Это свидетельствует, на наш взгляд, не столько о готовности органов власти субъектов РФ разделить ответственность муниципалитетов перед гражданами, сколько о серьезном дефиците собственной доходной базы местных бюджетов, которые в сложившейся ситуации оказываются неспособны без трансфертов от вышестоящих бюджетов профинансировать выполнение собствен­ных полномочий.

Муниципальные районы являются наиболее зависимыми и от поступления трансфертов в виде дотаций (таблица 15). За данный период структура распределения дотаций по типам муниципальных образований не претерпела значительных изменений. При этом можно говорить о своеобразном «зеркальном эффекте». Существенно меньшие показатели концентрации объема налоговых и неналоговых доходов на уровне муниципальных районов оборачиваются ростом трансфертов, имеющих нецелевой характер (дотации) или связанных с выполнением делегированных государственных полномочий (субвенции).

Ситуация меняется, когда мы анализируем структуру распределения субсидий по типам муниципальных образований. Изначально субсидия носит целевой характер и предоставляется на условиях софинансирования расходных обязательств нижестоящих бюджетов. То есть обращение за субсидией предполагает наличие определенной программы развития той или иной сферы муниципального образования и наличие определенного объема собственных доходов. Именно поэтому из всех видов межбюджетных трансфертов субсидия обладает наиболее высоким стимулирующим эффектом. Так как городские округа обладают более широкой и устойчивой базой для получения собственных доходов, они обладают и более высокими возможностями для получения  субсидий из вышестоящих бюджетов. В силу вышеназванных обстоятельств, городские округа концентрируют большую долю субсидий местным бюджетам. Также, говоря о структуре распределения субсидий по типам муниципальных образований, следует отметить впервые проявившееся в 2011 году сокращение доли субсидий, выделяемых поселениям. Если до 2011 года, несмотря на изначально низкое значение общей доли субсидий, наблюдалось ее ежегодное повышение, то в 2011 году тенденция изменилась (таблица 16). По итогам 2012 года будет более понятно, стало ли это понижение длительным, или же ограничилось годовым промежутком.

 

Таблица 14 - Доля межбюджетных трансфертов, связанных с обеспечением собственных полномочий органов МСУ по решению вопросов местного значения, без учета субвенций, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

Показатель
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Доля в объеме межбюджетных трансфертов

50,0

50,3

62,4

59,1

59,3

59,3

Доля в собственных доходах местных бюджетов

41,1

40,9

46,9

46,7

46,3

46,3

 

Таблица 15 - Структура дотаций местным бюджетам по типам муниципальных образований, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

Годы
2007
2008
2009
2010
2011

Городские округа

26,3

28,7

23,6

25,0

26,9

Муниципальные районы

56,2

53,5

56,7

56,0

55,2

Поселения

17,6

17,8

19,7

19,0

17,9

Итого

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

Таблица 16 - Структура субсидий местным бюджетам по типам муниципальных образований, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

Годы
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Городские округа

42,7

49,0

47,3

47,4

49,0

48,3

Муниципальные районы

52,1

44,2

43,5

41,0

39,2

42,1

Поселения

5,2

6,8

9,2

11,6

11,8

9,6

Итого

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

Важные результаты для понимания процессов формирования  местных бюджетов дает анализ темпов изменения ключевых элементов их доходной части (таблица 17). За анализируемый период доходы местных бюджетов увеличились почти в два раза. Однако темпы роста их составляющих существенно отличались. И здесь выявилась следующая взаимосвязь. Те виды доходов, которые обеспечивают наиболее существенную долю доходной части местных бюджетов, растут более медленными темпами. Причем, эти виды доходов связаны или с перечислением трансфертов, получателями которых муниципалитеты становятся автоматически (дотации, субвенции), или же с отчислениями долей  в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов. Напротив, наиболее быстрыми темпами растут те виды доходов, в формировании которых активное участие принимают сами муниципалитеты. Сумма поступлений местных налогов за это время увеличилась почти в 2,5 раза, сумма дотаций – более чем в четыре раза. То есть автоматически получаемые трансферты и доходы от регулирующих налогов формируют некий относительно стабильный объем финансовых поступлений, но  стимулируют экономическую активность  муниципалитета. Что касается относительно скромного увеличения суммы неналоговых доходов, то вероятнее всего это связано с введением  Федеральным законом №131 – ФЗ закрытого перечня полномочий и ограничений по формированию имущества муниципальных обра­зований.

Информационная база для анализа расходов местных бюджетов пока менее информативна.  В целом, расходы местных бюджетов увеличивались практически теми же темпами, что и доходы. Так, если за период 2006-2011 гг. местные доходы увеличились на 194,6%, то местные расходы – на 196,9% [13, 17]. Изменение структуры расходов по видам полномочий подтверждает выводы, полученные в ходе анализа доходов, об увеличении объема  полномочий, не связанных с решением вопросов местного значения. Так, начиная с 2009 года, доля расходов по решению вопросов местного значения в общем объеме расходов местных бюджетов постепенно снижается (таблица 18).


Таблица 17 - Темпы роста доходов местных бюджетов, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

Период
2007/2006
2008/2007
2009/2008
2010/2009
2011/2010
2011/2006

Темпы роста доходов местных бюджетов

128,1

123,7

99,0

108,9

113,9

194,6

Темпы роста собственных доходов

127,9

135,5

96,0

109,3

114,0

207,5

Темпы роста налоговых доходов

124,1

124,3

99,9

112,1

108,9

137,7

Темпы роста местных налогов

152,0

117,0

123,9

113,1

96,2

239,8

Темпы роста неналоговых доходов

139,4

116,2

87,5

104,1

113,7

162,9

Темпы роста межбюджетных трансфертов

127,9

125,1

100,8

108,1

116,8

203,7

Темпы роста субвенций

128,4

94,7

109,6

107,6

113,7

162,6

Темпы роста дотаций

93,9

124,2

89,6

108,4

120,0

153,6

Темпы роста субсидий

212,9

165,6

95,4

108,7

115,8

423,7

Темпы роста межбюджетных трансфертов на обеспечение собственных полномочий органов МСУ

 

 

 

 

 

 

127,4

 

 

 

 

 

 

155,1

 

 

 

 

 

 

95,6

 

 

 

 

 

 

108,5

 

 

 

 

 

 

119,0

 

 

 

 

 

 

243,8

 

Таблица 18 - Доля расходов по  решению вопросов местного значения в общем объеме расходов местных бюджетов, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

Годы
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Показатель

71,1

71,0

77,0

76,1

73,0

71,2

 

В функциональной структуре расходов местных бюджетов ведущими направлениями расходов являются образование и ЖКХ. При этом сфера образования концентрирует свыше 1/3 от общей суммы расходов местных бюджетов, а сфера ЖКХ – около 1/5. То есть сегодня именно образование является сферой обращения наиболее крупных объемов бюджетных средств (таблица 19). 

Доля разных типов муниципальных образований в объеме доходов местных бюджетов примерно соответствует их доле в общем объеме расходов (таблица 20)

Существенным показателем исполнения местных бюджетов является объем обязательств местных бюджетов, к которым относится кредиторская задолженность бюджетных учреж­дений и долговые обязательства муниципальных образований. В отношении кредиторской задолжен­ности следует отметить, что она после 2009 года  быстро сокращается. В целом с 2006 по 2011 гг. кредиторская задолженность сократилась почти наполовину, на 48,5%. Долговые обязательства муниципальных образований, напротив, выросли более чем в два раза (таблица 21).

Данные о росте долговых обязательств муниципальных образований не могут интерпре­тироваться нами однозначно отрицательно. Рост долговых обязательств – это не только дополнительная нагрузка для бюджета, но и привлечение долгосрочных заемных ресурсов для реализации муниципальных программ и проектов. Неслучайно, что в структуре долговых обязательств по типам муниципальных образований в 2011 году на долю городских округов приходилось 80,1% (муниципальных районов и поселений - соответственно 17,0 и 2,9%). Доля долговых обязательств в собственных доходах местных бюджетов в 2011 году выросла до 9,6% [17]. Обеспокоенность вызывает ситуация в отдельных субъектах РФ, где доля долговых обязательств в собственных доходах существенно превышает среднероссийский уровень.  Так, по итогам 2011 года в республике Татарстан доля долговых обязательств в собственных доходах составила 53,2% (!), в Калининградской области – 43,6%, Новосибирской области – 20,9%, Воронежской области – 19,6%, Волгоградской области – 18,0% [17]. В последующем было бы целесообразно расширить содержательную часть мониторинга состояния местных бюджетов за счет включения разделов по оценке эффективности бюджетных расходов.

Результирующий показатель оценки состояния местных бюджетов – оценка их сбалансированности. И здесь  кризис 2008-2009 гг. кардинально изменил тренд. Если в 2006-2007 гг. бюджеты сводились с растущим  профицитом, то 2009 год стал годом резкого роста дефицита местных бюджетов.  В последующие годы он сократился почти в четыре раза, но тем не менее итоговое сальдо остается отрицательным (таблица 22). Справедливости ради нужно отметить, что величина дефицита относительно мала: в 2011 году он составил около 0,5% от общей суммы  доходов местных бюджетов.


Таблица 19 - Функциональная структура расходов  местных бюджетов, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

 
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Управление

8,8

9,0

8,8

8,8

8,9

8,5

ЖКХ

17,7

18,8

19,9

18,3

18,3

18,7

Образование

33,7

34,8

34,7

36,3

35,8

37,6

Культура

3,9

4,0

3,9

3,9

4,0

4,3

Здравоохранение

11,6

13,2

12,4

11,4

10,9

10,0

Социальная политика

6,3

8,0

7,2

7,9

9,2

8,6

Прочие расходы

18,0

12,0

13,1

13,4

12,9

12,3

Итого

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

Таблица 20 - Структура расходов местных бюджетов по типам муниципальных образований, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

Год
2007
2009
2010
2011

Муниципальные районы

42,6

41,0

40,0

40,4

Поселения

6,9

9,7

10,0

9,4

Итого

100,0

100,0

100,0

100,0

 

Таблица 21 - Темпы роста расходов и задолженности местных бюджетов, %, [составлено и рассчитано по 13-17]

Период
2007/2006
2008/2007
2009/2008
2010/2009
2011/2010
2011/2006

Темпы роста расходов местных бюджетов

127,9

125,2

100,0

107,1

113,9

196,9

Темпы роста  расходов на решение вопросов местного значения

127,8

137,8

98,3

106,9

114,1

210,8

Темпы роста кредиторской задолженности

74,7

101,7

114,0

78,1

76,3

51,5

Темпы роста долговых обязательств муниципальных образований

97,8

107,2

126,8

126,9

127,5

215,3

 

Таблица 22 - Объем дефицита (профицита) местных бюджетов РФ, млрд. руб., [составлено и рассчитано по 13-17]

 
2006
2007
2008
2009
2010
2011

 Показатель

10,3

15,0

-10,5

-52,4

-11,9

-14,7

 

Каковы же итоги реализации новых принципов организации муниципальных образований? На первый взгляд может показаться, что итог здесь однозначно отрицательный. Увеличилось число мелких, экономически не самостоятельных муниципалитетов. Безотносительно к их размерам, все муниципальные образования в своей деятельности критически зависят от объемов средств, поступающих «по воле» вышестоящих органов государственной власти в виде трансфертов или отчислений от регулирующих налогов.  Медленно идет посткризисное восстановление доходной базы местных бюджетов. Недостаточно действенны методы оценки эффективности бюджетных расходов. Не оправдались надежды на то, что органы власти субъектов РФ будут активно содействовать повышению экономической самостоятельности муниципалитетов.

Вместе с тем, говоря о недостатках текущего момента, нельзя забывать о том, с какой точки был начат отсчет, и какой длинный путь был после этого пройден. Да, сбалансированность местных бюджетов во многом была достигнута за счет формального выравнивания бюджетной обеспеченности. Однако эта ситуация, на наш взгляд, лучше, чем предреформенная, когда расходные обязательства местных бюджетов существенно превышали доходную базу местного самоуправления [20]. Хотя доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляла лишь 23%, расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, достигали 32%. Из местных бюджетов финансировалось почти 100% расходов на среднее образование, 85% на здравоохранение, 60% – на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги.  За период 2003-2000 гг. на 86,7% сократились поступления местных налогов, в двести раз увеличился объем дефицита местных бюджетов [1].

Учитывая накопленный опыт и реально оценивая результаты пройденного пути,   наиболее рационально  сейчас было бы не останавливаться на достигнутом, а сделать новый шаг. Ключевой задачей сегодняшнего дня должен стать переход от модели бюджетного выравнивания к модели стимулирования эко­номического саморазвития муниципальных обра­зований. Только в этом случае все прошлые усилия будут не напрасны, и российские муниципалитеты получат мощный стимул для перехода  на новую траекторию развития.

Литература

  1. Доклад Рабочей группы госсовета РФ. Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития. Москва (октябрь, 2002) [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://emsu.ru/ml/default.asp?c=1296&p=1 (дата обращения 20.08.2012)
  2. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации -2007 // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный ресурс] // Режим доступа: URL:  http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJournals/doc_1244553308453 (дата обращения 20.08.2012)
  3. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации -2008 // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJournals/doc_1244553308453 (дата обращения 20.08.2012)
  4. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации -2009 // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJournals/doc_1244553308453 (дата обращения 20.08.2012)
  5. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации -2010 // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный ресурс] // Режим доступа: URL:  http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJournals/doc_1244553308453 (дата обращения 20.08.2012)
  6. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации -2011 // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [[электронный ресурс] // Режим доступа: URL:  http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJournals/doc_1244553308453 (дата обращения 20.08.2012)
  7. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации -2012 // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный ресурс] // Режим доступа URL:  http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJournals/doc_1244553308453 (дата обращения 20.08.2012)
  8. Российский статистический ежегодник, 2007// Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный ресурс] //  Режим доступа: URL: http://www.gks.ru/bgd/re­gl/b07_13/Main.htm (дата обращения 20.08.2012)
  9. Российский статистический ежегодник, 2008// Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.gks.ru/bgd/re­gl/b08_13/Main.htm (дата обращения 20.08.2012)
  10. Российский статистический ежегодник, 2009// Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.gks.ru/bgd/re­gl/b09_13/Main.htm (дата обращения 20.08.2012)
  11. Российский статистический ежегодник, 2010// Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный ресурс] //  Режим доступа: URL: http://www.gks.ru/bgd/re­gl/b10_13/Main.htm (дата обращения 20.08.2012)
  12. Российский статистический ежегодник, 2011// Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный ресурс] //  Режим доступа: URL: http://www.gks.ru/bgd/re­gl/b11_13/Main.htm (дата обращения 20.08.2012)
  13. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www1.mi­nfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/ (дата обращения 20.08.2012)
  14. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2008 года // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [электронный ресурс] // Режим доступа: URL:  http://www1.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/ (дата обращения 20.08.2012)
  15. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2010 года / Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [электронный ресурс] // Режим доступа: URL:  http://www1.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/ (дата обращения 20.08.2012)
  16. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [электронный ресурс] // Режим доступа: URL:  http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2011/05/otchet_po_monitoringu_mestnykh_budzhetov_za_2010_god.pdf (дата обращения 20.08.2012)
  17. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 года // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [электронный ресурс] // Режим доступа: URL:  http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2012/04/otchet_po_monitoringu_mestnykh_budzhetov_za_2011_god.pdf (дата обращения 20.08.2012)
  18. Информация о социально-экономическом положении России - 2011год // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.gks.ru/bgd/free/B11_00/Main.htm (дата обращения 20.08.2012)
  19. Тургель И.Д., Целищева Е.Ф. О финансовой самостоятельности местных органов власти // Известия Уральского государственного экономического университета. 2007. №1. С. 167-173.
  20. Тургель И.Д. Нормативно-правовые и финансово-экономические основы развития современного города как элемента системы местного самоуправления // Муниципалитет: экономика и управление. 2011. №1. С.5-17.
  21. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, № 131 – ФЗ.    [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  22. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998,  N 145-ФЗ. [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Bibliography

1. The report of the working group of the State Council of the Russian Federation. Local self-government in the Russian Federation: state and development trends. Moscow (October, 2002) [electronic resource] // Access mode: URL: http://emsu.ru/ml/de­fault.asp?c=1296&p=1 (date of access 20.08.2012).

2. Organization of local self-government in the Russian Federation – 2007/ The official site of the Federal State Statistics Service [electronic resource] // Access mode: URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/con­nect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJournals/doc_1244553308453 (date of access 20.08.2012).

3. Organization of local self-government in the Russian Federation – 2008/ The official site of the Federal State Statistics Service [electronic resource] // Access mode: URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/con­nect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJournals/doc_1244553308453 (date of access 20.08.2012).

4. Organization of local self-government in the Russian Federation – 2009/ The official site of the Federal State Statistics Service [electronic resource] // Access mode: URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/con­nect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJournals/doc_1244553308453 (date of access 20.08.2012).

5. Organization of local self-government in the Russian Federation – 2010/ The official site of the Federal State Statistics Service [electronic resource] // Access mode: URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/con­nect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJournals/doc_1244553308453 (date of access 20.08.2012).

6. Organization of local self-government in the Russian Federation – 2011/ The official site of the Federal State Statistics Service [electronic resource] // Access mode: URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/con­nect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJournals/doc_1244553308453 (date of access 20.08.2012).

7. Organization of local self-government in the Russian Federation – 2012/ The official site of the Federal State Statistics Service [electronic resource] // Access mode: URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/con­nect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJournals/doc_1244553308453 (date of access 20.08.2012).

8. Russian Statistical Yearbook, 2007/ The official site of the Federal State Statistics Service [electronic resource] // Access mode: URL: http://www.gks.ru/b­gd/regl/b07_13/Main.htm (date of access 20.08.2012).

9. Russian Statistical Yearbook, 2008/ The official site of the Federal State Statistics Service [electronic resource]//Access mode: URL: http://www.gks.ru/bgd/re­gl/b07_13/Main.htm (date of access 20.08.2012).

10. Russian Statistical Yearbook, 2009/ The official site of the Federal State Statistics Service [electronic resource]//Access mode: URL: http://www.gks.ru/bgd/re­gl/b07_13/Main.htm (date of access 20.08.2012).

11. Russian Statistical Yearbook, 2010 / The official site of the Federal State Statistics Service [electronic resource]//Access mode: URL: http://www.gk­s.ru/bgd/regl/b07_13/Main.htm (date of access 20.08.2012).

12. Russian Statistical Yearbook, 2011/ The official site of the Federal State Statistics Service [electronic resource]//Access mode: URL: http://www.gks.ru/b­gd/regl/b07_13/Main.htm (date of access 20.08.2012).

13. Information about monitoring results of local budgets of the Russian Federation during the period of 2006-2008 /  The official site of the Ministry of Finance of the Russian Federation [electronic resource] // Access mode: URL: http://www1.minfin.ru/ru/reforms/local_go­vernment/monitoring/ (date of access 20.08.2012).

14. Information about monitoring results of local budgets of the Russian Federation as on January 1st, 2008 /  The official site of the Ministry of Finance of the Russian Federation [electronic resource] // Access mode: URL:http://www1.minfin.ru/ru/reforms/local_go­vernment/monitoring/ (date of access 20.08.2012).

15. Information about monitoring results of local budgets of the Russian Federation as on  January 1st, 2010 /  The official site of the Ministry of Finance of the Russian Federation [electronic resource] // Access mode: URL:http://www1.minfin.ru/ru/reforms/local_go­vernment/monitoring/ (date of access 20.08.2012).

16. Information about monitoring results of local budgets of the Russian Federation as on  January 1st, 2011 /  The official site of the Ministry of Finance of the Russian Federation [electronic resource] // Access mode: URL:http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2011/05/otchet_po_monitoringu_mestnykh_budzhetov_za_2010_god.pdf (date of access 20.08.2012).

17. Information about monitoring results of local budgets of the Russian Federation as on  January 1st, 2012 /  The official site of the Ministry of Finance of the Russian Federation [electronic resource] // Access mode: URL:http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2012/04/otchet_po_monitoringu_mestnykh_budzhetov_za_2011_god.pdf (date of access 20.08.2012).

18. Information about social and economic state of Russia – 2011. / The official site of Federal State Statistics Service [electronic resource] // Access mode: URL: http://www.gks.ru/bgd/free/B11_00/Main.htm (date of access 20.08.2012).

19. Turgel I.D., Tselischeva E.F. About financial independence of local authorities // Izvestiya Uralskogo gosudarstvennogo economicheskogo universiteta. 2007. №1. P. 167-173.

20. Turgel I.D. Regulatory and financial and economic basis of modern city development as the element of local self-government. // Munitsipalitet: economica i upravleniye. 2011. №1. P.5-17.

21. The Federal Law of October 6, 2003 N 131 – FZ “Concerning the  General Principals of the Organisation  of  Local Government in the Russian Federation” [electronic resource] // Access: reference and legal system “KonsultantPlus”.

22. The Budget Code of the Russian Federation of July 31st, 1998, N 145-FZ. [electronic resource] // Access: reference and legal system “KonsultantPlus”.

Turgel I.D.

Local self-government in Russia: ten years under reform

The article considers the results of implementation of the municipal reform which took place in the Russian Federation in 2003. The results of reforms of financial and economic basis of local self-government over the last 9 years are summarized. Much attention is paid to the problems and tendencies of forming local budgets of municipal formations of different types.

Key words: local budgetreform of local self-governmentfinancial and economic basis of local self-government.
  • Теоретические основы развития муниципальной экономики и местного самоуправления


Яндекс.Метрика