Государственно-частное партнерство и его роль в модернизации жилищно-коммунального комплекса регионов и муниципалитетов(на примере Алтайского края)

Мартенс А.А.

УДК 33.049
ББК 65.9(2Рос.Ал

В статье обоснована значимость государственно-частного партнерства в воспроизводстве основных фондов ЖКХ. Также автором рассмотрены существующие формы государственно-частного партнерства, с акцентом на концессионные соглашения, выделены проблемы развития взаимодействия государства и частного бизнеса, сделаны предложения по их устранению.

Ключевые слова: государственно-частное партнерствожилищно-коммунальное хозяйствоизнос основных фондовмодернизация.

Общее состояние жилищно-коммунального комплекса свидетельствует о необходимости существенной модернизации объектов его инфра­структуры. Несмотря на реформирование основ функционирования жилищно-коммунального хо­зяйства (ЖКХ) и переориентацию их на рыночные, инвестиционная привлекательность данного сектора по-прежнему не является существенной в силу значительных рисков для потенциальных инвесторов. Это, прежде всего, финансовый, отраслевой и социальный риски, а также производственный и кадровый. Возникновение указанных рисков связано с особенностями ЖКХ и его современным состоянием.

Анализ итоговых данных 2009 года показывает значительный износ жилищного фонда и инфраструктуры ЖКХ: котельных - 54,5 %, коммунальных сетей водопровода - 63 %, канализации - 61,6 %, тепловых сетей - 62,8 %, электрических сетей - 58,1 %, водопроводных насосных станций - 65,1 %, насосных станций - 57,1 %, очистных сооружений водопровода - 59,8 % и очистных канализации - 62,8%; жилищного фонда - 55 %. При этом 30% основных фондов жилищно-коммунального хозяйства уже полностью отслужили нормативные сроки, в том числе более 34% котлов, 32 % сосудов, работающих под давлением, и 28 % трубопроводов пара. Количество тепловых сетей, выслуживших установленные сроки, достигло 32,7 %, а водопроводных сетей - 43,9%, в то время как в 2008 году данный показатель составлял 24,5 % и 37,1 % соответственно [1,2]. Кроме того, темпы нарастания физического износа основных фондов ЖКХ по разным группам показателей составляют порядка 3-5 % в год. Потери электроэнергии, тепла, воды и других ресурсов по причине износа основных фондов оцениваются в пределах 20-40 %, покрытие которых на данный момент осуществляется за счет потребителей [3].

Базовыми причинами аварийности жилищно-коммунальной инфраструктуры являются высокий физический и моральный износ основных фондов, низкий уровень квалификации кадров и качества ремонтных работ. Нивелирование указанных причин затруднительно в условиях дефицита финанси­рования отрасли, отсутствия системы подготовки высококвалифицированных кадров и существующего ценообразования в рассматриваемой сфере.

Представленные положения свидетельствуют не только о кризисном состоянии ЖКХ, но и формируют условия для возникновения социальных протестов населения, обусловленных повышением тарифов на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ), сопровожда­ющимся снижением качеством их предоставления. Это подчеркивает критическую значимость модернизации жилищно-коммунального комплекса, реализация кото­рого возможна только при развитии государственно-частного партнерства (ГЧП).

В мировой практике государственно-частное партнерство рассматривается с двух позиций. Во-первых, как система отношений государства и бизнеса, используемая в качестве инструмента международного, национального, регионального, муниципального экономического и социального развития. Во-вторых, как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государствен­ной и муниципальной собственности.

Наиболее общее из существующих определений сформулировано Всемирным банком: «госу­дарственно-частное партнерство - это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключенные с целью привлечения дополнительных инвестиций и как средство повышения эффектив­ности бюджетного финансирования» [3, с. 14].

Предметом ГЧП являются государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государством, муниципальными образ­ованиями и организациями бюджетного сектора.

Зарубежная практика выделяет следующие формы государственно-частного партнерства [4]:

1.      Контракт (административный договор).

Договор заключается между государством (органом местного самоуправления) и организацией частной формы собственности (частный партнер) на выполнение работ, предоставление услуг, поставку продукции. В данной форме право собственности не передается частному партнеру, все расходы и риски несет собственник в лице государства. Частный партнер получает право на оговоренную долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Для указанного субъекта участие в данном контракте является не только престижным, но и формирует устойчивый рынок сбыта и как следствие доход, а также возможность получения отдельных льгот и преференций.

2.      Аренда.

Реализация данной формы в части государственно-частного партнерства возможна в виде договора аренды либо лизинга.

В рамках арендных отношений происходит передача частному партнеру государственного (муниципального) имущества во временное пользование и за определенную плату. В данном случае предполагается возвратность предмета арендных отношений и оставление права распоряжения имуществом за его собственником.

Лизинговый договор в отличие от традиционной формы аренды предоставляет право лизинго­получателю выкупать арендуемое имущество.

3.      Концессия.

Концессионное соглашение является договором, на основании которого на частного партнера (концессионера) возлагаются обязанности по ре­ализации установленных функций (реконструкция объекта концессионного соглашения, осуществление деятельности с его использованием и др.), для чего концессионер наделяется соответствующими полно­мочиями, ему передается право владения и пользования имуществом на установленный концессионным соглашением срок. При этом право собственности на объект концессии (ОК) не передается, но концессионер обладает правом собственности на выработанную по концессии продукцию. За пользование государственным (муни­ципальным) имуществом концессионер вносит плату согласно установленным концессионным согла­шением условиям.

Специфика концессии проявляется в ее признаках:

  • Одним из субъектов является государство (муниципальное образование), представленное соответствующими органами.
  • Предметом является не только имущество, но и право на осуществление монопольных видов деятельности государства (муниципального обра­зования).
  • Обязательная договорная основа в форме концессионного соглашения.
  • Возвратность имущества, предоставленного на условиях концессионного соглашения.
  • Удовлетворение общественных потреб­ностей посредством реализации концессии.

Концессия может быть реализована в следующих видах:

  • на уже существующие объекты инфра­структуры;
  • на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов;
  • передача объектов государственной (муниципальной) собственности в управление частной управляющей компании.

Указанные виды определяют содержание концессионных соглашений и объем прав, предоставляемых частным партнерам.

Отличие концессии от других представленных форм государственно-частного партнерства проявляется в следующем:

  1. Обязательным условием существования концессионных соглашений является нормативно-правовой акт соответствующего уровня (в РФ это федеральный закон «О концессионных согла­шениях»).
  2. Посредством концессии происходит передача не только отдельных прав, установленных гражданским законодательством (право владения, пользования), но и делегирование отдельных властных функций. Суверенный характер предостав­ленных частному партнеру прав заключается в том, что в рамках объекта концессионного соглашения он получает исключительное право осуществления определенного вида деятельности, реализация которого другими лицами, в том числе и государством, не допускается.
  3. Реализация концессионного соглашения направлена на удовлетворение публичных потреб­ностей общества. В связи с этим, частный партнер обязан осуществлять свою деятельность согласно установленным требованиям, обеспечить доступ­ность и бесперебойность предоставления услуг без дискриминации потребителей при тарифобразовании на одинаковые услуги.

Формирование стратегических условий для внедрения государственно-частного партнерства в Российской Федерации было определено принятием Федерального закона «О концессионных согла­шениях» № 115-ФЗ от 21.07.2005 г. Что касается ЖКХ, то развитие и реализация концессионных соглашений в данной сфере обусловлена введением отдельных нормативно-правовых актов. Первона­чальная реализация принципов ГЧП была отражена в решении Правительства РФ (декабрь 2004 г.) «О первоначальных мерах по переводу предприятий и организаций ЖКХ на работу в рыночных условиях», согласно которому приоритетными направлениями развития жилищно-коммунального комплекса определены повышение инвестиционной привле­кательности отрасли, привлечение частного бизнеса и усиление частной формы собственности. Указанные положения находят отражение и в Жилищном кодексе РФ, введенным 1 марта 2005 года, где формулируются основы для развития рыночных условий в жилищно-коммунальной сфере. В июле 2007 года вводится Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» № 185-ФЗ от 21.07.2007 г. Данный правовой акт устанавливает положения о взаимодействии и финансировании отдельных объектов ЖКХ.

Несмотря на активное формирование условий, государственно-частное партнерство недостаточно развито в России на современном этапе. Среди основополагающих причин можно выделить следующие:

  • Существенные риски для частных инвесторов. Прежде всего, это риск преждевремен­ного расторжения договора и потери вложенных инвестиций, а также риски, вызванные существу­ющим тарифообразованием в ЖКХ, публичностью жилищно-коммунальных услуг.
  • Отсутствие долгосрочных макроэкономи­ческих прогнозов, влияющих на определение инвестиционных потребностей и на развитие коммунальной инфраструктуры, методологии рас­чета долгосрочных параметров тарифного регу­лирования.
  • Неразвитость долгосрочного заемного финансирования и отсутствие достаточной залоговой базы для его привлечения.
  • Длительный срок окупаемости проектов для инвесторов и жесткие тарифные ограничения, не позволяющие осуществлять значимые инвестиции за счет тарифных источников.
  • Непрозрачность организации государственно-частного партнерства и высокий уровень коррупции.

Решение отмеченных проблем возможно посредством разработки типовых долгосрочных инвестиционных проектов, как на уровне государства, так и муниципалитета. Указанные проекты целесообразно реализовывать по следующим направлениям:

  • Улучшение экологических условий жизнеобеспечения (строительство (реконструкция) очистных сооружений и управление твердыми бытовыми отходами).
  • Повышение эффективности городского хозяйства (снижение энерго- и теплопотерь, внедрение альтернативных источников энергии).
  • Развитие социальной и транспортной инфраструктуры.
  • Модернизация объектов основных фондов ЖКХ.

В настоящее время не существует единой модели государственно-частного партнерства. В некоторых странах акцент делается на создание новых объектов инфраструктуры, в других - на повышение эффективности работы существующих. Преимущество российской практики внедрения ГЧП проявляется в возможности использования наиболее эффективного зарубежного опыта. Сложность введения государственно-частного партнерства в РФ связана с недостаточным формированием условий для этого. Это выражается не только в неразвитости институциональных основ, но и в социальной неготовности частного бизнеса к предоставлению публичных благ на установленных обществом условиях.

Литература

  1. Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России 2010: Стат. сб./ Росстат. M., 2010. 326 c.
  2. Тезисы доклада Министра регионального развития Российской Федерации В.Ф. Басаргина на 11-м Всероссийском Форуме жилищно-коммунального хозяйства. 16 марта 2010 г., г. Москва [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.minregion.ru/press_office/news/125.html (дата обращения 13.04.2011)
  3. Агитаев Е. Роль частно-государственного партнерства в реформировании ЖКХ Российской Федерации. Коммунальщик. № 10. 2010. [электронный ресурс] // Режим доступа: URL:  http://www.ntc-eserv.ru/news/show/42/ (дата обращения 20.01.2011)
  4. Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: ГУ-ВШЭ, 2010 287 с.
  5. Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства (Часть 2) [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.g-k-h.ru/directory/articles/736088 (дата обращения 30.01.2011)

Martens A.A.

Public-private partnerships and their role in the modernization of housing and utilities sector of regions and municipalities (exemplified by the altai territory)

In the article the importance of public-private partnerships in the reproduction of fixed assets of the public utilities sector is justified. The author examines existing forms of public-private partnerships, emphasizing concession agreements, highlights the problem of interaction between state and private business and makes proposals for their elimination.

Key words: public-private partnershipshousing and utilities sectorfixed assets depreciationmodernization.
  • Современные тенденции и проблемы развития муниципальной экономики


Яндекс.Метрика