Совершенствование локального рынка земли крупнейшего города: применение стратегического и территориального планирования (методические основы)

Антипин И.А.

УДК 332.54
ББК 65.44-51

Обоснована необходимость применения стратегического планирования при совершенствовании локального рынка земли. Представлены основные положения, специфика, эффекты и стратегические ориентиры агломерационных процессов. Предложена модель института землепользования крупнейшего города, предназначение которого заключается в совершенствовании локального рынка земли. Определены основные группы механизмов совершенствования процессов землепользования и локального рынка земли.

Ключевые слова: локальный рынок землимуниципальная экономикапроцессы землепользованиястратегическое планированиетерриториальное планирование.

У каждого города имеются собственные ресурсы, требующие эффективного использования для обеспечения дальнейшего развития и создания сильной муниципальной экономики. Важнейшую роль в формировании вектора развития территорий играют органы мест­ного самоуправления, по инициативе которых разрабатываются и реализуются стратегические документы.

К числу сравнительно новых форм планирования городского развития отно­сится стратегическое планирование. В западноевропейских странах интерес к стратегическому планированию со стороны государственных и местных органов власти проявился с середины 80-х годов ХХ века, а в США методы стратегиче­ского планирования стали использоваться уже примерно с начала 1970-х го­дов [1; 2; 3].

В России стратегическое планирование стало активно формироваться как институт с конца 1990-х годов. В 1997 г. был разработан первый в нашей стране городской стратегический план - Стратегический план Санкт-Петербурга [4]. Стратегический план Санкт-Петербурга полу­чил широкую известность и стимулировал многие города и субъекты РФ к на­чалу подобных разработок [5].

На сегодняшний день в Российской Федерации формируется единая сис­тема стратегического планирования. Согласно проекту Федерального закона «О государственном стратегическом планировании», государственное стратегиче­ское планирование - это регламентируемая законодательством деятель­ность органов государственной власти РФ, органов госу­дарственной власти субъектов РФ и иных участников про­цесса государственного стратегического планирования по прогнозированию социально-экономического развития, программно-целевому планированию и стратегическому контролю, направленная на повышение уровня социально-экономического развития РФ, рост благосостояния граждан и обеспечение национальной безопасности [6].

В настоящее время уже прослеживаются определенные результаты создания такой системы. В частности, уже можно выстроить определенную иерархию стратегических документов (утвержденных и находя­щихся в стадии разработки, доработки, рассмотрения или утверждения), со­гласно уровням государственного и муниципального управления.

Пионерами в городском стратегическом планировании в Российской Федерации стали крупнейшие и крупные города. В последнее деся­тилетие в них были приняты основные стратегические документы. Центральным, основополагающим доку-ментом в городском стратегиче­ском планировании является стратегический план.

Стратегиче­ский план представляет собой документ общественного согласия о приоритетных (стратеги-чески важных) для различных групп местного сообщества на­правлениях развития территории, на которых они проживают и работают [7]. Исследователи обоснованно отмечают, что учет мнений широкого и раз­нообразного круга стейкхолдеров - важный принцип определения основных приоритетов городской политики, разработки стратегических планов [8]. Обязательным условием процесса стратегического планирования явля­ется открытость,  публичность принятого стратегического плана.

В Екатеринбурге стратегический план был принят в 2003 году [9]. В составе этого документа были выделены 8 стратегических направлений, подразделяющихся на стратегические программы, состоящие из стратегических проектов.

Развитие локального рынка земли и процессов землепользования нашло отражение в большей степени в направлениях стратегического плана развития Екатеринбурга - Генеральный план - город для человека, состоящем из двух стратегических программ - «Генеральный план города - градостроительное обеспечение стратегии развития Екатеринбурга» и «Современное жилищное строительство».

Наиболее подробно развитие процессов землепользования исследовано и пред­ставлено в стратегическом проекте «Городская земля». Цель проекта - развитие рынка земельных участков как объектов недви­жимости и инвестиционно привлекательного товара. Задачи и результаты стратегического проекта «Городская земля» представлены в таблице 1. Определены способы достижения поставленных задач (таблица 2).

 

Таблица 1 - Задачи и результаты стратегического проекта «Городская земля» [10]

Задача

Результат

1. Формирование земельных участков

Формирование зе­мельных участков как объектов недви­жимости

2. Создание и посто­янное обновление  ин­формационной сис­темы обеспечения гра­достроительной дея­тельности

Функционирование общедоступ­ной информационной системы

3. Упрощение проце­дуры предоставления и переформирования земельных участков

Сокращение сроков предоставления (оформления прав) на земельные уча­стки

4. Формирование эко­номически обоснован­ной и эффективной системы земельных платежей

Увеличение поступ­лений от земельных платежей в бюджет муниципального об­разования

5. Контроль за соблю­дением земельного законодательства, ох­раной и использова­нием земель (земель­ный контроль)

Эффективный кон­троль за использова­нием земельных уча­стков, пресечение правонарушений

6. Охрана земель (пре­дотвращение и ликви­дация последствий негативных вредных воздействий)

Вовлечение в оборот рекультивированных земель

 

Таблица 2 - Способы достижения поставленных задач [10]

Способ

Сильные стороны

Слабые стороны

Стихийное формирование рынка земли

1. Минимизация либо отсутствие административных барьеров в процессе формирования рынка земли со стороны властных структур;

2. Инвестор самостоятельно определяет место застройки и площадь земельного участка;

3. Быстрое развитие получат наиболее экономически эффек­тивные территории.

1. Формирование рынка земли затянется на большой срок;

2. Быстрое перераспределение земельных ресурсов среди наибо­лее крупных инвесторов;

3. Инф. об участках будет носить ограниченный характер;

4. Отставание в развитии экономически менее эффективных тер­риторий города;

5. Отстранение малых и средних инвесторов и жителей от земель

Организованное формирование рынка земли

1. Формирование рынка земли в короткие сроки;

2. Распоряжение земельными ресурсами осуществляется в ин­тересах жителей;

3. Информация о земельных участках находится в открытой и общедоступной информационной системе;

4. Равномерное и сбалансированное развитие территории го­рода

5. Доступ малых и средних инвесторов и жителей города к по­лучению земельных участков.

1. Потенциальная возможность затягивания сроков и отклонения от процедуры при формировании и предоставлении земельных участков;

2. Невозможность быстрого вложения крупными инвесторами своих средств в приобретение интересующих их земельных участ­ков.

 Одной из отличительных особенностей стратегического плана развития города Екатеринбурга является его «слияние» с Генеральным планом [11]. Это позволило взаимоувязать все принимаемые стратегические решения с градо­строительной политикой города.

Согласно Градостроительному кодексу РФ, генеральный план является главным документом территориального плани­рования [12]. В нем устанавливаются функциональные зоны, для которых опреде­ляются границы и функциональное назначение, устанавливаются гра­достроительные регламенты, правила землепользования и застройки, утвер­жденные нормативными правовыми актами местного самоуправления. В целом можно утверждать, что генеральный план развития города должен быть ориентирован на приоритетное решение задач территориаль­ного (пространственного) развития с учетом сбалансированного, взаимосвязанного использо­­­­­вания социального, демографического, хозяйственного, ре­сурсного, экологического, инфраструктурного потенциалов города. Гене­ральный план города, в основе которого лежит пространственный компонент, по своей сути соответствует известному на Западе «физическому» или «про­странственному» планированию [13].

За последнее десятилетие в крупнейших городах РФ были приняты документы стратегического и территориального планирования (таблица 3).

Таблица 3 - Основные документы стратегического и территориального планирования в крупнейших городах Российской Федерации

Город

Стратегический план

Генеральный план

Волгоград

О принятии Страте­гического плана ус­тойчивого развития Волгограда до 2025 года: Решение Волго­градской городской Думы от 24.12.2007 № 55/1399

Об утверждении Гене­рального плана Волго­града (вместе с Основ­ными положениями о территориальном плани­ровании Волгограда): Ре­шение Волгоградской го­родской Думы от 29.06.2007 № 47/1112

Екатеринбург

О стратегическом плане Екатеринбурга: Решение Екатерин­бургской городской Думы от 10.06.2003 № 40/6

Об утверждении Гене­рального плана развития городского округа - му­ниципального об­разова­ния «город Екатерин­бург» на период до 2025 года: Решение Екатерин­бургской го­родской Думы от 06.07.2004 № 60/1

Казань

О Стратегии развития г. Казани до 2015 года: Решение О гра­достроительном Ус­таве Казани: Решение Казанского Совета народных депутатов от 24.04.2003 № 2-16

Об утверждении Плана реализации Генерального плана муниципального образования города Ка­зани: Постановление Ру­ководителя Исполкома муниципального образо­вания города Казани от 11.04.2008 № 1506

Нижний Нов­город

документ не утвержден

О генеральном плане раз­вития города Нижнего Новгорода: Постановле­ние Городской Думы г. Н.Новгорода от 23.06.1999 № 32

Новосибирск

 

О Стратегическом плане устойчивого развития города Но­восибирска: Решение городского Совета Новосибирска от 28.03.2005 № 575

О Генеральном плане го­рода Новосибирска: Ре­шение Совета депутатов г. Новосибирска от 26.12.2007 № 824

Омск

 

О разработке Страте­гического плана раз­вития города Омска: Постановление Главы городского само­управления (Мэра) города Омска от 10.01.1999 № 1-п

Об утверждении Плана реализации Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области на период до 2016 года: Постановление Мэра города Омска от 08.05.2008 № 324-п

Пермь

 

О разработке Страте­гии социально-эконо­мического развития муниципального об­разования город Пермь до 2030 года: Решение Пермской городской Думы от 27.01.2009 № 7

О согласовании струк­туры и основных положе­ний Генерального плана города Перми: Решение Пермской городской Думы от 19.03.2002 № 27

Ростов-на-Дону

 

Об основных направ­лениях стратегиче­ского плана соци­ально-экономиче­ского развития города Ростова-на-Дону на период до 2025 года: Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 20.10.2009 № 625

Об утверждении Гене­рального плана города Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы: Решение Рос­товской-на-Дону город­ской Думы от 24.04.2007 № 251

Самара

 

Об утверждении по­ложения о стратеги­ческом планировании в городском округе Самара (вместе с Ка­лендарным планом разработки стратеги­ческого плана соци­ально-экономиче­ского развития город­ского округа Самара на период до 2025 года): Постановление Главы городского ок­руга Самара от 04.06.2008 № 381

Об утверждении Гене­рального плана город­ского округа Самара (вместе с Положением о территориальном плани­ровании, карты и схемы): Решение Думы город­ского округа Самара от 20.03.2008 № 539

Уфа

документ не утверджен

Об утверждении коррек­тировки Генерального плана города Уфы Рес­публики Башкортостан: Решение Совета город­ского округа г. Уфа от 04.08.2006 № 14/4

Челябинск

О Стратегии развития города Челябинска до 2020 года (вместе со Стратегией развития города Челябинска до 2020 года): Решение Челябинской город­ской Думы от 26.11.2009 № 8/1

Об утверждении Гене­рального плана города Челябинска (вместе с Ан­нотацией Генерального плана города Челябин­ска): Решение Челябин­ской городской Думы от 30.12.2003 № 32/3

 

 

 В настоящее время в научной литературе, публицистике, различ­ных стратегических документах развития государств, отдельных регионов и городов, а также планах и программах пространственного развития вновь активно используется термин «городская агломерация» как результат слияния процессов стратегического и территориального планирования.

С начала XX века многие исследователи занимались вопросами агломерирования. Возникновение концепции агломерации восходит к трудам А. Вебера, писавшего, что «переход от ремесла к крупной промышленности представляет собой не что иное, как агломерационное явление чрезвычайно мощного размаха» [14, С. 117]. В дальнейшем вклад в развитие концепции агломерации внес американский экономист Э. Гувер, выдвинувший идею «экономии го­родских концентраций», сравнивавший город с крупным заводом, обеспечи­вающим «экономию от масштаба» [15]. Применительно к расселению термин «аг­ломерация» был введен французским географом М. Руже.

Обобщая различные трактовки городской агломерации, можно дать следующее определение. Городская агломерация - компактная и относительно развитая совокупность дополняющих друг друга городских и сель­ских поселений, группирующихся вокруг одного или нескольких городов-ядер и объединенных многообразными и интенсивными связями; это тот ареал, то пространство потенциальных и реальных взаимодействий, в кото­рое вписывается недельный жизненный цикл большинства жителей совре­менного крупного города и его спутниковой зоны [13].

В настоящее время в нашей стране термин «агломерация» снова используется довольно активно. Это связано с несколькими причинами [16].

Первая группа причин связана с закреплением термина «агломерации» в основных стратегических документах развития Российской Федерации. В утвержденной Концепции долгосрочного социально-экономического развития Россий­ской Федерации на период до 2020 года («Стратегии-2020») заявлено, что крупные городские агломерации должны стать частью долгосрочной стратегии развития России. Согласно Концепции, региональное развитие до 2012 года будет определяться в основном уже сформировавшимися зонами опере­жающего экономического роста, к которым относятся крупнейшие агломера­ции с наиболее динамичным экономическим ростом, обеспечивающим при­ток населения и инвестиций (в среднесрочной перспективе сохранится тен­денция к опережающему развитию столичных агломераций и концентрации в них основных финансовых и инновационных ресурсов). Также предполага­ется, что существенный вклад в региональное развитие после 2012 года будут вносить перспективные центры опережающего экономического роста, к ко­торым относятся агломерации и индустриальные центры Поволжья, Южного и Среднего Урала, на территории которых развиваются научные и образовательные центры и сосредоточены достаточно мощные высоко- и среднетех­нологичные отрасли, а также сырьевые и перерабатывающие производства. Агломерации рассматриваются федеральными органами власти как элементы стратегического развития страны для усиления эффективности точек и цен­тров роста. Также в «Стратегии-2020» упоминаются такие агломерации, как Московская, Санкт-Петербургская, юга Ростовской области и Краснодарского края, Урала (Екатеринбургская, Челябинская), Красноярская, Иркутская и Хабаровская, а также Владивостокская [17].

Идея развития агломерационных процессов нашла отражение и в так называемых «отраслевых стратегиях» развития Российской Федерации. В Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации  прописан принцип поляризованного развития страны, который эффективен только тогда, когда на территории страны появляется сеть полюсов роста разного уровня (международного - пока на эту роль претен­дуют только Москва и Санкт-Петербург, федерального, окружного) [18]. На карте зон опережающего экономического развития Российской Федерации отмечены Московская, Санкт-Петербургская, Нижегородская, Самарско-Тольяттинская, Казанская, Ростовская, Екатеринбургская, Челябинская, Иркутская, Красноярская, Хабаровская, и Владивостокская агломерации.

В силу формирования в Российской Федерации единой системы стратегического планирования, идея агломерирования не осталась без внимания и на региональных уровнях власти, заинтересованных в повышении конкурентоспособности региональных экономик.

Развитие Самарско-Тольяттинской агломерации декларируется как один из ключевых элементов стратегии развития Самарской области, сформированной с учетом общероссийских задач. Уникальность Самарско-Тольяттинской городской агломерации в ее «двухъядерности». Поли-центричность создает как преимущества, так и определенные сложности - можно отметить борьбу за лидерство, ощущение самодостаточности Тольятти на базе ведущего автомобильного предприятия страны. Агломерация фактически призвана абсорбировать шоки автомобильной промышленности. Это накладывает дополнительные требования к путям модернизации области и развития агломерации - контрциклическое развитие по отношению к мировому и российскому деловым циклам.

В Челябинской области вопросу развития Челябинской городской агломерации было посвящено несколько специальных конференций, проведено масштабное научное исследование, выделены структура и границы  агломерации, намечены формы межмуниципального сотрудничества.

Органы местного самоуправления крупнейших городов также поддерживают процессы агломери-рования. Сегодня развитие городских агломераций становится одним из элементов основных стратегических документов крупнейших городов. Например, в Екатеринбурге вопрос формирования Екатеринбургской городской агломерации стал подниматься в начале 2000-х годов, во время разработки Стратегического плана развития города, был вариант стратегического проекта «Большой Екатеринбург», предполагающий поэтапные шаги по формированию новой формы межмуниципального сотрудничества. Однако в силу ряда экономических и политических причин данный документ так и остался за рамками стратегического плана. В 2009 году, в процессах актуализации и пролонгации стратеги-ческого плана развития Екатеринбурга, вновь встал вопрос о том, в каких границах нужно рассматривать развитие Екатерин­бурга. Были выделены несколько зон Екатеринбургской городской агломера­ции.

Похожие процессы происходят в Ростовской, Иркутской областях (агломерация Иркутск - Ангарск - Шелехов) и ряде других регионов страны. В некоторых регионах власти не говорят об агломерации, а акцентируют внимание на межмуниципальном сотрудничестве, как это было сделано в Тверской области, где в 2005 году было подписано соглашение о взаимовыгодном межмуни-ципальном сотрудничестве между Тверью, Калининским и Рамешковским районами. В рамках соглашения рассматриваются вопросы транс­портного сообщения, газификации, благоустройства, охраны лесов. Для реа­лизации соглашения был создан Совет по социально-экономическому разви­тию территорий.

При процессах агломерирования на муниципальном уровне немаловажным фактором остается и отношение к ним региональных властей. Оно может быть благосклонным или негативным, в частности, губернатор При­морского края Дарькин С.М. рассматривает создание Владивостокской агло­мерации как неотъемлемый, значимый элемент стратегии социально-эконо­мического развития Приморского края. В Свердловской области лишь в на­чале 2010 года появились официальные заявления губернатора Мишарина А.С. о необходимости создания Екатеринбургской агломерации.

Вторая группа причин связана с тем, что внимание к проблеме агломераций усилилось не только со стороны органов власти, но и со стороны девелоперов. Определенную роль здесь сыграл приоритетный национальный про­ект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и бурное разви­тие рынка недвижимости в крупнейших городах, так как административные границы городов не всегда дают возможность осуществить масштабное жи­лищное строительство. Плотность населения в крупнейших и сверхкрупных городах Российской Фе-дерации во много раз превышает данный показатель по стране (таблица 4). В силу этого в сферу внимания застройщиков стали входить пригородные территории и ближайшие спутники крупнейших горо­дов.

Агломерирование является процессом формирования мощных урбани­зированных территорий, являющихся центрами притяжения капиталов, предпринимательских проектов и людей. Путем формирования единого урбанизированного пространства необходимо обеспечить новые возможности для развития экономики (диверси-фикация и инвестиционная привлекатель­ность) и общества (новое качество жизни) за счет создания более разнооб­разного рынка труда, более емкого потребительского рынка и концентрации и согласования приоритетных проектов развития базовых инфраструктур. Это предполагает достаточно высокую степень координации элит городов, постепенное слияние гражданского общества.

Формирование крупных современных городских агломераций обеспе­чивает следующие эффекты [20]:

  1. Эффект масштаба для региональной экономики в виде раз­витого регионального рынка - современные форматы торговли, и перспек­тивные производства товаров потребительского рынка. Укрупнение потреби­тельских рынков товаров и услуг, укрупнение и гомогенизация рынков не­движимости - жилой, торговой, офисной и промышленной - за счет развития инфраструктур;
  2. Агломерационное пространство создает дополнительный привлекательный фактор для прихода в регион крупного бизнеса, а также более широкие возможности местным компаниям дорасти до уровня лидеров рынка;
  3. Укрупнение (агломерация) рынков труда - большая емкость, разнообразие возможностей для работодателей и работников, большие возможности наращивать современные компетенции;
  4. В ходе современной модернизации необходима опора на традиции, поколения интеллигенции, вовлеченные в инновационные процессы в рамках естественных наук. То же касается образовательной и особенно инновационной инфраструктуры;
  5. Важнейшее значение имеет «инфра­структурный эффект». Проекты строительства новых энергомощностей, мощных транспортных комплексов - портов, аэропортов, мультимодальных логи­стических центров и информационных узлов - оправданны и имеют большую экономическую отдачу именно для агломераций.

Таблица 4 - Плотность населения в крупнейших и сверхкрупных городах РФ на 01.01.2009 [19]

город

плотность населения, чел. на 1 км.2

Волгоград

1784,4

Екатеринбург (без подчиненных территорий)

2836,8

Казань

1841,1

Омск

1991,4

Ростов-на-Дону

3010,0

Самара

2070,2

Нижний Новгород

3117,8

Новосибирск

2757,6

Челябинск

2183,4

Уфа

1457,9

Пермь

1232,3

Санкт-Петербург

3272,8

Москва

9721,6

Российская Федерация

8,3

 

 

 Однако следует различать агломерацию городов как сформировавшуюся систему взаимосвязанных населенных пунктов - и систему межмуни­ципального сотрудничества как форму управления и регулирования процес­сами развития городских агломераций. И если мы можем говорить о наличии городских агломераций на территории России в первом смысле, то второй срез явно отстает. Следовательно, сегодняшняя задача - изучить лучшую отечественную и зарубежную практику и предложить шаги, механизмы фор­мирования системы регулирования городскими агломерациями. В общей форме шаги по формированию межмуниципального сотрудничества могут быть следующими [20]:

  1. Установление совместных партнерских отношений и механизмов эконо­мического, градо-строительного и иного развития, способствующего формированию единого целостного агломе-рационного пространства. Принятие взаимоувязан-ных и экономически обоснованных нормативных решений. Обсуждение проблем и создание координационной деятельности;
  2. Разработка правовых механизмов регули-рования экономической и градо­строительной деятельности. Создание системы градостроительной документации - основы развития планировочной структуры и прочих подсис­тем;
  3. Установление на первом этапе территорий (зон) совместных интересов, связанных сбаланси-рованным развитием социальной, природоохранной, транспортной, информационной и иной инфра-структуры;
  4. Создание механизмов, позволяющих эф­фективно использовать и манев­рировать при-родными, трудовыми, финансовыми и иными ресурсами;
  5. Форсированное развитие транспортных и коммуникационных инфра­структур, создание общих логистических центров.
  6. Доступный скоростной общественный транспорт, соединяющий между собой ядра агломерации и ядра с городами-спутниками;
  7. Реализация проектов, направленных на расширение «узких мест» в ре­сурсном обеспечении агломерации: стройматериалы, электроэнергия, вода и др.

Неоднозначными и принципиальными вопро­сами являются модели управления городскими агломерациями. В международной практике используются несколько базовых моделей [21]:

  1. Создание единого муниципального образования. Муниципальные образо­вания, существовавшие ранее на территории агломерации, ликвидируются, и вместо них создается единое муниципальное образование, охваты­вающее всю территорию агломерации, в рамках которого может сохраняться некоторое территориальное деление, совпадающее или не совпадающее по своим границам с прежним. Подобные территории внутри агломерации ли­шены признаков самостоятельного муниципального образования и самостоятельно­сти бюджета.
  2. Двухуровневая структура управления агломерацией, когда на верхнем уровне создается муниципальное образование, охватывающее всю террито­рию агломерации, а на нижнем уровне функционируют более мелкие муни­ципальные образования. Существуют две разновидности такой модели: с ди­рективным и договорным распре­делением полномочий. Двухуровневая мо­дель с директивным распределением полномочий предполагает, что наряду с существовавшими ранее муниципальными образованиями, которые стано­вятся муниципалитетами нижнего уровня, создается единое муниципальное образование - муниципалитет верхнего уровня, который охватывает всю тер­риторию агломерации. Двухуровневая модель с договорным распределением полномочий между верхним и нижним уровнем муниципального управления также связана с созданием единого муниципального образования верхнего уровня, однако компетенция данного муниципального образования либо во­обще не определяется централизованно, либо директивно установленные полномочия достаточно ограничены. В основном такое муниципальное обра­зование выполняет те функции, которые муниципалитеты нижнего уровня передают ему на договорной основе.
  3. Договорная модель. Согласование стратегий и инфраструктурных проек­тов, организация совместного предоставления услуг отдельными самостоятельными муниципальными образованиями на территории агломерации. Формально не существует никаких единых органов управления агломера­цией, поэтому способность руководства муниципальных образований дости­гать договоренностей и компромиссов по вопросам, затрагивающим общие интересы, начинает играть ключевую роль. Для координации деятельности в рамках агломерации могут создаваться совещательные органы, не имеющие властной природы - советы, ассоциации и пр. Участие муниципальных обра­зований, входящих в агломерацию, в подобных органах и выполнение приня­тых этим органом решений является сугубо добровольным.
  4. Регулирование вопросов развития агломерации в целом с уровня ре­гиона. Фактически эта модель является разновидностью двухуровневой мо­дели с директивным распределением полномочий, где в качестве верхнего уровня выступает не муниципальная, а региональная власть.

Очевидно, что процессы агломерирования уже не оста­новить, они будут активно развиваться в дальнейшем. На современном этапе необходимо четко осознавать, что представляют собой городские агломера­ции, с какой целью они создаются, как ими управлять и как извлечь из про­цессов их формирования максимальную выгоду для развития экономики и общества.

Формирование направлений регулирования процессов землепользования должно инициироваться на местном уровне. Новые отношения, привлекающие значительное число заинтересован-ных лиц, создают непростые проблемы. В большинстве случаев сохраняется стереотип отношений, когда власть стремится держать под контролем все процессы, вместо того, чтобы создавать условия для эффективного решения городских проблем. Бороться с этим стереотипом возможно с помощью возникновения и развития института землепользования. Этот процесс в крупнейшем городе, на наш взгляд, должен пройти четыре условных этапа:

  1. Создание информационно-правовой над­стройки для развития института землепользования;
  2. Формирование механизмов построения и осуществления процессов землепользования: привлечение ресурсов органов местного самоуправления, а также государственного управле-ния, коммерческих организаций и общества, выработка основных принципов построения и осуществления процессов землепользования;
  3. Включение принципов построения и осуществления процессов землепользования в городское управление;
  4. Мониторинг, оценка и контроль эф­фективности института землепользования.

При этом под институтом землепользования понимается совокупность устойчивых формальных и неформальных правил, норм, ролей и процедур взаимодействия всех участников процессов землепользования - органов местного самоуправле-ния, государственного управления, юридических лиц, граждан и прочих акторов. Институционализация процессов землепользования представляет собой отвечающий определенной общественной потребнос-ти процесс выявления, закрепления и приведения в систему норм, правил, статусов, ролей и процедур, возникающих при выстраивании четких отношений, принципов взаимодействия между всеми участниками.

Первый этап - создание информационно-правовой надстройки - включает принятие необходимых нормативно-правовых актов о регулировании и развитии землепользования и закрепление их в соответствующих стратегических документах на федеральном, региональном и местном уровнях.

На всех уровнях власти система нормативно-правовых актов, регулирующая процессы землепользования, должна содержать алгоритмы осуществления различных процедур, применяемых к земельным участкам, право собственности на которые разграничено и не разграничено, чтобы избежать возникновения конфликтных ситуаций и столкновения интересов государственных и муниципальных властей.

Принципы регулирования земельного рынка в Российской Федерации систематизированы и представлены в работах Шафеева Р.Ш. [22]:

  1. Комплексность - регулирование земельного рынка должно тесно увязываться с регулированием экономических процессов;
  2. Транспорентность - регулирование земель­ного рынка должно быть в максимальной степени открыто с точки зрения критериев, влекущих применение мер и соответствующих процедур;
  3. Предсказуемость - низкая динамичность земельного рынка и необходимость средне- и долгосрочного планирования финансовых потоков требует предсказуемых в долгосрочной перспективе земельной политики и форм вмешательства в развитие земельного рынка;
  4. Региональный подход - учет природных, демографических и экономических условий оборота земли российских регионов;
  5. Объективность - необходимость ограждения хозяйствующих субъектов от произвольного давления органов власти с помощью определения критериев, узаконивающих применение мер вмешательства в земельный рынок;
  6. Сбалансированность - задачи функциони-рования рынка земель должны решаться при минимальных социальных и экономических издержках при исключении дискриминации различных групп;
  7. Экономическая целесообразность - введение административных и экономических механизмов регулирования должна непременно предварять экономическая оценка затрат и выгод.

Однако, на наш взгляд, в основу разработки обозначенных нормативно-правовых актов должен быть положен принцип субсидиарности, определяющий критерии для распределения зон ответственности всех участников процессов землепользования за конкретные действия.

Второй этап - формирование механизмов построения и осуществления процессов землепользо-вания. Необходима координация взаимодействия и привлечение ресурсов органов местного самоуправления, государственного управления, коммерческих организаций и общества, а также выработка основных принципов построения и осуществления земельных отношений. На наш взгляд, для построения рациональных процессов землепользования и их совершенствования необходима реализация следующего алгоритма действий:

  1. Определение проблемы. Проблемы - это то, что не дает органам местного самоуправления продвинуться от той точки, в которой они находятся в данный момент, к той, которую они хотят достичь [23, С. 108]. С целью идентификации проблем проводятся различные форумы, круглые столы, конференции, семинары, способствующие выработке совместного видения  и идей, а также предложений процессов и процедур, которые станут основой совместных действий.
  2. Определение потенциальных заинтересован-ных сторон, ключевых стейкхолдеров, включающих в себя жителей, группы или организации, непосредственно заинтересованные в реализации конкретных мероприятий. Вовлечение заинтересованных сторон в процесс взаимодействия должно осуществляться согласно принципу согласованности интересов максимального числа субъектов [24, С. 206].
  3. Построение процессов землепользования. На обозначенном этапе происходит налаживание рабочего взаимодействия путем согласования целей, задач и основных принципов, лежащих в основе землепользования.
  4. Планирование деятельности. Участники земельных отношений планируют деятельность и разрабатывают конкретные проекты и программы, исходя из потребностей. На указанном этапе производится оценка ресурсов, которые каждый участник может внести для решения поставленных проблем.
  5. Реализация программ и проектов.
  6. Оценка, мониторинг и контроль реализации процессов землепользования - определение результатов и эффективности реализуемых программ и проектов с точки зрения того, в какой степени решены поставленные задачи.
  7. Корректировка и доработка (если они необходимы) заключаются в пересмотре программ и проектов, а также принципов построения процессов землепользования на основании проведенной оценки.

Третий этап - включение принципов построения и осуществления процессов землепользования в городское управление. Обозначенный этап предполагает широкое участие представителей различных секторов городской экономики в выработке и реализации текущей и долгосрочной городской политики. Указанные субъекты вовлекаются в реализацию текущей деятельности органов местного самоуправления и в процесс разработки и реализации стратегических документов развития территории.

Этот этап является самым серьезным, длительным и ответственным, поскольку предполагает использование множества технологий осуществления процессов землепользования, от корректности реализации которых зависит их эффективность и достижение поставленных целей.

Четвертый этап - оценка, мониторинг и контроль эффективности института землепользования. Суть рассматриваемого этапа заключается не только в оценке и отслеживании обратной связи по совершенствованию землепользования, но и в поиске идей, инновационных технологий, стратегических путей их развития, которые в дальнейшем будут апробироваться на практике.

На этом этапе важно определить критерии, на основе которых будут приниматься дальнейшие решения. С точки зрения эффективности управления процессами землепользования, эти критерии сгруппированы следующим образом:

  1. Критерий уровня гарантий обеспеченности землей каждого сегмента рынка;
  2. Критерий доступности использования земли;
  3. Критерий регулирования ценового механизма на земельные ресурсы;
  4. Экологический критерий использования земли;
  5. Критерий регулирования соотношения общественных интересов с частными.

Вместе с тем, любая методика должна не только устанавливать принципы и методологические подходы, регламентировать набор оцениваемых эффектов, но и оставлять возможности для выбора и синтеза инструментов, созданных экономической наукой. Проведенный анализ зарубежных методик оценки эффективности государственных управленческих решений свидетельствует о значительных перспективах их внедрения в российскую практику управления. Все рассмотренные методики могут использоваться на определенных стадиях разработки и принятия решений по управлению объектами собственности (в частности, земельными объектами), а их содержание и направленность дают основания применять их к конкретному типу решений.

При мониторинге, оценке и контроле большую значимость имеет система показателей. В настоящее время система показателей, характеризующих процессы землепользования, оценивающих их состояние, должна содержать несколько составляющих:

  1. Перечень показателей, утверждаемых на федеральном уровне. Сюда относятся показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления, утвержденные Указом Президента РФ [25] и Распоряжением Правительства РФ [26], показатели, утвержденные формами федерального статистического наблюдения [27; 28; 29];
  2. Показатели, утверждаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации [30];
  3. Показатели, формируемые и отслеживаемые органами местного самоуправления.

Для обеспечения своевременного и качественного осуществления сбора показателей, характеризующих земельные отношения, предлагаем формы документов представить в виде таблицы 5.

Представленные этапы не только формируют институт землепользования, но и совершенствуют процессы землепользования, позволяя достичь прогрессивного развития локального рынка земли. Выделим основные группы механизмов совершенствования процессов землепользования и локального рынка земли:

  1. Административно-правовое и организацион­ное регулирование - порядок предоставления земель; порядок изъятия (выкупа); порядок купли-продажи, ипотека; наследование, дарение, мена; установление целевого назначения; установление сервитутов; порядок возмещения потерь и убытков; установление предельных размеров земельного участка; порядок регистрации; государственный контроль за использованием земель; установление порядка оценки земель; землеустройство; порядок ведения кадастра и мониторинга земель; разрешение земельных споров.
  2. Экономическое регулирование - земельный налог, арендная плата; нормативная цена земли; плата за изменение целевого назначения; компенсационные выплаты; сборы при оформлении сделок; экономическое стимулирование рационального использования земель; прогрессивный земельный налог; регистрационные сборы; штрафные санкции.
  3. Рыночное регулирование - рыночная цена земли; льготное налогообложение; компенсация затрат на улучшение земель и их охрану.
  4. Информационное регулирование - документы стратегического и территориального планирования и система механизмов и мер, предусмотренная ими; показатели и методики оценки эффективности земельных отношений.

Особо следует обратить внимание на информационное регулирование. В целях эффективной реализации земельной реформы, успешного привлечения инве­сторов на рынок земельных участков необходимо ликвидировать дефицит информации о зе­мельных участках, расположенных на территории муниципального образования «город Ека­теринбург» путем создания открытой и общедоступной информационной системы обеспече­ния градостроительной деятельности.

Таблица 5 - Формы документов, используемые при регулировании земельных отношений

 

Вид и наименование форм, документов, используемых при регулировании земельных отношений

Источники и виды информации, поступающей в документы, используемые при регулировании земельных отношений

Периодичность и сроки предоставления информации

Ответственный за предоставление информации

Виды информации

Источники поступления информации

1. Федеральные документы

 

 

 

 

2. Документы субъекта Российской Федерации

 

 

 

 

3. Документы муниципального образования

 

 

 

 

 Создание информационной системы обеспе-чения градостроительной деятельности по­зволяет иметь обобщенную в электронном виде базу данных о земельных участках и их воз­можном использова-нии на основе градостроительного планирования и территориального зо­нирования территории.

Как механизм управления экономикой и локальным рынком земли города Екате­ринбурга, безусловно, может быть использована городская целевая Программа «Электрон­ный Екатеринбург» [31]. Одной из задач является создание интегри-рованной муниципальной информационной системы. Некоторые ожидаемые результаты от реализации Программы:

  1.  Повышение управляемости городом за счет более совершенной системы монито­ринга;
  2. Повышение инвестиционной привлека-тельности города за счет предоставления объек­тивной и достоверной информации;
  3. Создание системы информационного обслу-живания населения, реализация прав граж­дан на доступ к информации и активное участие в социально-экономической жизни города.

Муниципальная информационная система предназначена для оперативного предостав­ления всем субъектам управления города Екатеринбурга достоверной информации об инфраструктуре и социальном развитии города в территориально-временном разрезе для обеспечения качественной реализации на уровне города таких функций в структуре управле­ния городским хозяйством, как:

  1. Паспортизация фондов территории (недвижи-мость, земельные участки, инженерные ком-муникации, физические и юридические лица, природные ресурсы и др.);
  2. Автоматизированное ведение градостроитель-ного, земельного, имущественного и дру­гих городских кадастров;
  3. Автоматизированное ведение картографи-ческих баз данных о территории города (в том числе карт функционального использования территории);
  4. Анализ и контроль социального развития территории города;
  5. Формирование отраслевых схем развития территории.
  6. Поддержка процессов анализа состояния городского хозяйства, а также прогнозирова­ния развития города на основе комплексных моделей и принятия решений вла­стными и исполнительными структурами.

Показатели муниципальной статистической отчетности, характеризующие процессы земле­пользования, могут способствовать привле­чению дополнительных инвестиций в экономику города, повышению эффективности управления ими. Характеристики участников земельных отношений и информации представлены в таблице 6.

При выработке стратегии организации землепользования необходимо исходить из реально сложившейся си­туации в стране:

  1. Необходимо учитывать готовность насе­ления к изменению отношений собственности на землю;
  2. Земельный вопрос следует решать одновременно с другими, тесно связанными с ним проблемами.
  3. Решение земельного вопроса не должно быть шаблонным, поскольку имеются существенные локальные особенности. При этом Земельный кодекс не может учесть все нюансы конкретных территорий при регулировании общественных отношений. В данном случае необходимо выявить оптимальную струк­туру между федеральным правовым регулированием, региональным и муниципальным, так как более детальная реализация федеральных законов в сфере совместного ведения их будет оставаться в сфере законодательства субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В настоящее время органам местного самоуправления предоставлено право распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, что создает реальные предпосылки для оптимизации структуры доходов местных бюджетов за счет поступле­ний от земельной собственности в виде земельного налога.

Совершенствование процессов землепользо­вания является длительным, комплексным, циклическим процессом, требующим модернизации и его «инкорпорирования» в систему стратегического и территориального планирования и управления развитием города. В условиях усиливающейся конкуренции одним из инструментов борьбы является совершенствование процессов земле­пользования локального рынка земли, повышение их эффективности как фактора экономического развития города. Немаловажной положительной особенностью является и внедрение инновационных, информационных механизмов совершенствования локального земельного рынка.

Таблица 6 - Характеристики участников земельных отношений и информации [32]

Наименование участников земельных отношений и видов информации

Информация

 

Об участниках земельных отношений в привязке к объектам (по формам собственности, значимости и местоположению)

О правовых и нормативн-ых актах, регулирующих деятельность участников земельных отношений

О методиках и технологиях осуществления и регулирования деятельности участников земельных отношений

О документации территориального планирования и градостроительного проектирования

Об организации регулирования деятельности участников земельных отношений и ее информационного обеспечения

             

Bibliography

  1. Местные власти и рыночная экономика. Уроки западноевропейского опыта. СПб., 1996.
  2. Социально ориентированное местное управление. Опыт городов Германии для России. СПб., 1999.
  3. Анимица Е.Г., Власова Н.Ю. Зарубежный опыт стратегического планирования городов // Стратегия развития Екатеринбурга: цели, задачи, направления, механизмы реализации: Тез. докл. и сообщ. межрегион. науч.-практ. семинара. Екатеринбург, 2000.
  4. Стратегический план Санкт-Петербурга. СПб., 1998.
  5. Стратегия развития крупнейшего города: взгляд в будущее. Екатеринбург, 2003.
  6. О государственном стратегическом планировании: Проект Федерального закона. Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http:www.economy.gov.ru (дата обращения 05.04.2011).
  7. Управление муниципальным экономическим развитием  / под ред. Г.Ю. Ветрова. М.: «Фонд Институт экономики города», 2009.
  8. Рисин И.Е., Шаталова Е.А. Инновации в системе стратегического планирования социально-экономического развития городов: зарубежный опыт // Инновационное развитие регионов. 2008. №1.             С. 4-7.
  9. О стратегическом плане Екатеринбурга: Решение Екатеринбургской городской Думы от 10.06.2003 № 40/6 [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  10. Городская земля: стратегический проект. Екатеринбург, 2007.
  11. Об утверждении Генерального плана развития городского округа - муниципального об­разования «город Екатеринбург» на период до 2025 года: Решение Екатеринбургской го­родской Думы от 06.07.2004 № 60/1.
  12. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  13. Анимица Е.Г., Власова Н.Ю. Градоведение. 2-е изд., перераб. и доп. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2006. 417 с.
  14. Вебер А. Теория размещения промышленности. Л.-М., 1926.
  15. Hoover E.M. Location of Economic Activity. N.Y., 1948.
  16. Власова Н.Ю., Антипин И.А. Городские агломерации: история, современность, стратегические ориентиры // Известия Уральского государственного экономического университета. 2010. № 3(29).
  17. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008. № 1662-р [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  18. Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.minregion.ru (дата обращения 05.04.2011).
  19. Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов. 2008: Стат. сб. / Росстат. М., 2009.
  20. Власова Н.Ю. Городские агломерации: история и современность // Метрополизация и городские сети: тезисы докладов. М.: Институт географии РАН, 2009. С. 9-13.
  21. Глазычев В., Стародубровская И. и др. Челябинская агломерация: потенциал развития. Челябинск, 2008. 278 с.
  22. Шафеев Р.Ш. Методика экономической оценки земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения с учетом региональных особенностей их воспроизводства // Экономика региона. 2009 № 1. С. 51-61.
  23. Наводим мосты между гражданами и местной властью. Участие граждан в планировании муниципального развития. Часть 1. М.: Московский общественный научный фонд, 2003.
  24. Сурнина Н.М. Пространственная экономика: проблемы теории, методологии и практики / Науч. ред. Е.Г. Анимица. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2003.
  25. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  26. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008. № 1313-р [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  27. Об утверждении статистического инструментария для организации Минэкономразвития России федерального статистического наблюдения за осуществлением государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Приказ Федеральной службы государственной статистики от 29.04.2010 № 175 [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  28. Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за состоянием экономики и социальной сферы муниципального образования: Приказ Федеральной службы государственной статистики от 10.12.2009 № 828 [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  29. Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за состоянием экономики и социальной сферы муниципального образования: Приказ Федеральной службы государственной статистики от 05.08.2009 № 161 [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  30. Об организации работы по формированию отчетов о значениях ключевых показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области на 2010 год: Распоряжение правительства Свердловской области от 13.08.2010 № 1026-РП [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  31. Об утверждении городской целевой Программы информатизации муниципального образования «город Екатеринбург» («Электронный Екатеринбург») на 2005 - 2013 годы: Решение Екатеринбургской городской Думы от 25.01.2005 № 69/3 [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  32. Струсь С.С. Эколого-экономические аспекты городского землепользования в условиях трансформации рыночных отношений (на примере г. Краснодара). Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. Ростов-на-Дону, 2009. 24 с.

Antipin I.A.

Improvement of the local land market's largest city: a strategic and spatial planning (methodological foundations)

The necessity of strategic planning in improving the local land market. The basic position, the specificity, the effects of strategic orientations and sintering processes. A model of the institute land's largest city, the purpose of the emergence and development of which is to improve the local land market. Identifies the main groups of mechanisms for improving the processes of land use and local land market.

Key words: local land marketmunicipal economyland use processesstrategic planningspatial planning.
  • Современные тенденции и проблемы развития муниципальной экономики


Яндекс.Метрика