Проблемы устойчивого развития муниципальных образований в посткризисный период

Андреев А.А.

УДК 33.041
ББК 65.042

В статье автор рассматривает динамику социально-экономических показателей развития регионов Уральского федерального округа в контексте трансформации экономического пространства муниципальных образований, входящих в состав субъектов Российской Федерации. Кроме того, исследовано влияние демографических, экологических и правовых факторов на изменение социально-экономической структуры муниципальных образований на примере Троицкого муниципального района Челябинской области.

 

Ключевые слова: бюджетдемографические показателимуниципальное образованиепроизводствосоциально-экономическое развитиеэкология.

Глобальный кризис вновь актуализировал проблему устойчивого развития российской экономики - только в течение 2009 года на 2328 млрд. руб. (5,6%) снизился объем ВВП, на 873 тыс. чел. (16,5%) возросло количество безработных, инвестиции в основной капитал уменьшились на 851 млрд. руб. (9,7%), доходы консолидированного бюджета сократились на 2404 млрд. руб. (15,0%), возникла угроза невыполнения государством в полном объеме своих социальных обязательств [1, с. 31-34]. И даже наметившийся по итогам 2010 года подъем (по первоначальным оценкам рост ВВП оказался равен 4%, промышленное производство увеличилось на 8,2%, прирост инвестиций составил 6%, доходы консолидированного бюджета выросли на 13,1%) [2, с. 3-5] не дает оснований для оптимизма в силу наличия большого количества факторов неопределенности и связанных с ними разнообразных рисков.

Однако, наряду с экономическими факторами, негативное влияние на общую устойчивость развития национальной и региональной экономики оказывают демографический и экологический факторы - наметившиеся в последнее время рост рождаемости и снижение смертности пока не обеспечивают стабильного прироста населения и существенного увеличения продолжительности жизни, а неблаго­получная экологическая ситуация и неэффективная система здравоохранения только усугубляют сложившиеся негативные тренды. Все это заставляет еще раз обратить внимание на проблемы устойчивого развития и способы их разрешения. 

Не избежали обозначенных проблем и регионы, входящие в состав УрФО, - по итогам 2009 г., например, только промышленность Челябинской области потеряла 9,8% своего объема, значительно уменьшился внешнеторговый оборот (экспорт - на 37,8%, импорт - на 35,0%). В результате в области в 1,8 раза (с 82 до 151 тыс. чел.) выросла зарегистрированная безработица, реальные доходы населения упали на 3,0%, а консолидированный бюджет недополучил 17,2 млрд. руб. (16,3%) по сравнению с 2008 г. [3, с. 481-484].  Не намного лучше обстояли дела и в экономике других субъектов Уральского федерального округа - табл. 1.

Таблица 1 Динамика основных показателей социально-экономического развития субъектов УрФО в 2009 г. 

 

Показатель

Динамика показателя в 2009 г. по сравнению с 2008 г., %%

Тюменская область (без учета данных по автономным округам)

Свердловская область

Челябинская область

Курганская область

Объем промышленного производства

-3,9

-17,7

-9,8

-19,8

Объем экспорта

-42,6

-27,8

-37,8

-15,1

Объем импорта

-5,4

-37,5

-35,0

-35,8

Инвестиции в основной капитал

-11,5

-17,0

-24,1

0,0

Доходы консолидированного бюджета

в т.ч.:

Доходы муниципальных образований

-22,5

 

 

-24,4

-11,1

 

 

-10,6

-16,3

 

 

-16,0

-11,6

 

 

3,2

Расходы консолидированного бюджета

в т.ч.:

Расходы муниципальных образований

-17,1

 

 

-20,5

-8,5

 

 

-3,8

-16,4

 

 

-16,8

11,9

 

 

7,7

Реальные денежные доходы населения

-9,2

0,1

-3,0

1,0

Уровень безработицы

0,3

3,5

3,6

4,1

Ввод в действие жилых домов

-9,6

-6,5

-29,3

2,8

Оборот розничной торговли на душу населения

-4,9

4,9

2,2

8,1

 

 

 Если в Тюменской области (для обеспечения сопоставимости показателей и в соответствии с методикой группировки, применяемой Госкомста-том, не учтены данные автономных округов) кризис в первую очередь проявился в снижении объемов экспорта, реальных денежных доходов населения, среднедушевого оборота розничной торговли, а также доходов и расходов консолидированного бюджета, то в других областях региона в большей степени наблюдалось падение объемов промышленного производства (Челябинская и Курганская области), значительное снижение объемов импорта (Свердловская, Челябинская и Курганская области), уменьшение объемов инвестиций в основной капитал (Свердловская и Челябинская области) и рост уровня безработицы (Свердловская, Челябинская и Курганская области).

Таким образом, ни одна из областей УрФО, вне зависимости от сложившейся структуры хозяйствования и специализации, и, соответственно, специфичности последствий кризиса и выхода из него, не смогла успешно противостоять кризисным явлениям, что еще раз свидетельствует о системном характере недостаточной устойчивости.

Причины данного положения, в общем-то, понятны - при всем относительном разнообразии региональных и муниципальных экономик субъектов УРФо, сложившаяся товарно-сырьевая структура и экспортная ориентированность, низкое и слабо стимулируемое внутреннее потребление, а также недостаточная конкурентоспособность продукции закономерно привели к вполне предсказуемым последствиям в условиях всеобъемлющего падения спроса.

Особо показательным в этом смысле выглядит финансовое положение муниципальных образований, то есть тех субъектов, развитие которых, по сути, и определяет общую устойчивость развития региона и страны (табл. 2).

Представленные данные динамики доходов и расходов муниципальных образований региона дают все основания полагать, что муниципальной экономике в период 2007-2009 гг. была свойственна одновременно неустойчивость и инерционность, выражающиеся следующим образом:

  • Доходы и расходы муниципальных образований субъектов имели ярко выраженную тенденцию к росту в 2008 г. и к снижению - в 2009г.;
  • Доля доходов муниципальных обра­зований в доходах консолидированного бюджета субъекта за весь период существенно не менялась;
  • Доля расходов муниципальных обра­зований в расходах консолидированного бюджета субъекта, как правило, превышала их долю доходов.

Таблица 2 Доходы и расходы муниципальных образований УрФО в 2007-2009 гг. 

 

 

Показатель

Динамика показателя в 2007-2009 г.

Тюменская

область (без учета данных по автономным округам)

Свердловская

область

Челябинская

область

2007

2008

2009

2007

2008

2009

2007

2008

2009

Доходы муниципальных образований субъекта, млрд. руб.

44,7

62,3

47,1

128,4

156,9

139,6

58,6

71,9

60,4

Доля доходов муниципальных образований в доходах консолидированного бюджета субъекта, %

 

38,2

 

38,3

 

37,4

 

48,5

 

48,8

 

49,1

 

67,0

 

68,2

 

68,4

Расходы муниципальных образований субъекта, млрд. руб.

48,7

68,7

54,6

130,0

157,2

143,8

55,0

74,5

62,0

Доля расходов муниципальных образований в расходах консолидированного бюджета субъекта, %

 

36,5

 

42,4

 

40,7

 

48,9

 

47,8

 

50,3

 

68,2

 

66,9

 

66,6

 

 

 С учетом того, что собственные доходы муниципальных образований формируются в большей степени за счет поступления налогов на доходы и имущество физических лиц (по разным оценкам доля налогов на доходы и имущество физических лиц, на совокупный доход и земельного налога составляет до 70-80%% собственных доходов муниципальных образований), есть все основания полагать, что отмеченные тенденции вызваны, в первую очередь, слабым ростом налоговой базы местных налогов, причиной чему является именно системная неустойчивость территориального развития.

Проблема устойчивого развития на федеральном уровне была впервые обозначена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 года № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Согласно этому Указу, переход к устойчивому развитию должен был обеспечить комплексное решение социально-экономических проблем, сохранение природно-ресурсного потенциала страны и окружающей среды  для удовлетворения потребностей сегодняшних и будущих поколений российских граждан.

На наш взгляд, понятие устойчивого развития тесно связано именно с понятием комплексного и сбалансированного развития, при котором экономический рост не должен вступать в противоречие с решением социальных проблем и проблем защиты окружающей среды. Более того, именно решение социальных и экологических проблем способно обеспечить устойчивый экономический рост за счет развития человеческого капитала и повышения степени конкурентоспособности территориальных экономических систем.

Библиография научных исследований по данной проблематике довольно обширна - вопросы регионального развития и подходы к обеспечению устойчивого развития территорий широко представлены в трудах отечественных экономистов: Л.И. Абалкина, А.Г. Аганбегяна, Е.Г. Анимицы, В.Н. Белкина, Н.Ю. Власовой, А.А. Голикова, А.Г. Гранберга, Т.Н. Губайдуллиной, А.Ю. Даванкова, И.И. Ивантера, Г.Б. Клейнера, К.С. Лосева, Д.С. Львова, В.Е. Минакира, А.Ю. Никитаевой, Р.А. Попова, О.С. Пчелинцева, П.А. Селиверстова, А.И. Татаркина и других. Однако, при всем многообразии исследований и наличии разработанных на теоретическом и практическом уровне подходах к обеспечению устойчивости на мега-, макро- и мезоуровне, практически отсутствуют четкие представления о методах и способах управления устойчивым развитием муниципальных социально-экономических систем. В связи с этим особую значимость приобретают теоретические и практические аспекты управления устойчивым развитием муниципальных образований с учетом факторов глобальной нестабильности и неопределенности.

На наш взгляд, в современных условиях устойчивость муниципального развития необходимо анализировать через призму трех взаимосвязанных между собой направлений - экономического роста, прироста человеческого капитала и экологической обстановки. При этом приоритетным направлением следует считать прирост человеческого капитала, и судить о росте устойчивости развития муниципальных образований необходимо в первую очередь на основе индикаторов качества человеческого развития, в том числе уровня рождаемости и смертности граждан, состояния здоровья и ожидаемой продолжительности их жизни, общего прироста населения территории.

Каким же образом проявляется на практике низкая устойчивость развития муниципальных образований, и какие проблемы лежат в ее основе?

Чтобы попытаться ответить на эти вопросы, рассмотрим ситуацию на примере развития города Троицка и Троицкого муниципального района Челябинской области за период 2007-2009 гг.

Троицкий муниципальный район, администра-тивно-территориальная единица Челябинской области, расположен в ее юго-восточной части. Административный центр района - г. Троицк, расстояние от которого до областного центра составляет 136 км. В границах территории Троицкого муниципального района находится 15 муниципальных образований с 74 населенными пунктами и населением в количестве 31,0 тыс. человек (на 01.01.2010 г.). Общая площадь района составляет 395,9 тыс. га, в том числе: сельхозугодия - 334,8 тыс. га, леса - 40,7 тыс. га, земли промышленных предприятий - 3,3 тыс. га. На территории района расположены месторождения таких полезных ископаемых, как флюсовый кварцит, кирпичные глины, строительный песок и камень. Промышленность района представлена двумя предприятиями - ЗАО «Бобровский завод ЖБК «Энергия» с численностью работающих 366 человек и ООО «Бобровский кварцит» с численностью работающих 132 человека, однако доля промышленного производства в экономике района остается не существенной. В агропромышленный комплекс района входят 19 сельскохозяйственных предприятий и 143 крестьянско-фермерских хозяйства с общей численностью занятых 1,7 тыс. чел. Таким образом, экономика Троицкого муниципального района характеризуется как ориентированная на сельскохозяйственное производство. [4, с. 1-3].

Территория города Троицка составляет 13915 га, среднегодовая численность населения города на 01.01.2010 г. - 82,1 тыс. чел. Численность трудоспособного населения города составляла 62,5%, в возрасте моложе трудоспособного - 16,8%, старше трудоспособного - 20,7% жителей города.

Троицк имеет статус пограничного города. Открыт таможенный переход, являющийся крупнейшим по товарообороту на Урале. Значительную долю (84,1%) объема промышленного производства по городу составляет продукция предприятий электроэнергетики (филиал ОАО «ОГК-2» - Троицкая ГРЭС). Кроме того, промышленность города Троицка представлена такими отраслями как машиностроение (ОАО «Троицкий электромеханический завод»), производство пищевых продуктов (ОАО «Троицкий комбинат хлебо­продуктов», ООО «Троицкий консервный комбинат», ООО «Хлебные традиции»), стройиндустрия (ЗАО «Троицкий завод минераловатных плит»). Основными видами выпускаемой продукции являются электрическая и тепловая энергия, электрическая аппаратура, специализированные электрические машины и устройства, минераловатные плиты, консервы, мука. Отраслевая структура экономики города Троицка выглядит следующим образом: на долю производства и распределения электроэнергии, газа и воды приходится 84,1% промышленного производства, 5% от общего объема производства составляет производство пищевых продуктов, производство машин и оборудования занимает долю в 4,8% и, соответственно на остальные отрасли приходится 6,1% [5, с. 1-3].

Основные социально-экономические показатели г. Троицка и Троицкого муниципального района за 2007-2009 гг. представлены в табл. 3.

Приведенные данные подтверждают тезис о неустойчивости муниципального развития - если в 2007 г. и частично в 2008 г. основные показатели демонстрировали положительную динамику, то уже в 2009 г. как в городе, так и в районе произошел существенный спад - индекс промышленного производства составил в г. Троицке 86,3 %, а в Троицком районе только 29,4%, что привело к снижению объемов отгрузки товаров собственного производства, выполненных работ и оказанных услуг на 13,5 % в г. Троицке и на 59,2 % - в Троицком муниципальном районе. Как результат, значительно вырос уровень безработицы (в городе - в 2,5 раза, в районе - в 1,8 раза), а рост номинальной заработной платы не превысил официального уровня инфляции, что свидетельствует о фактическом снижении ее реального уровня. Кроме того, как негативный можно расценить тот факт, что средняя заработная плата в обоих муниципальных образованиях имела устойчивую тенденцию к снижению по отношению к соответствующему среднему показателю области.

Наряду с этим, нельзя обойти стороной и еще один немаловажный аспект устойчивого территориального развития - состояние окружающей среды и экологическую ситуацию.

Основной вклад в загрязнение земли, атмосферы и водных источников города Троицка и Троицкого района вносит филиал ОАО «ОГК-2» - Троицкая ГРЭС - на его долю приходится 99,3% от общего числа выбросов. Так, если в 2006 году в атмосферу было выброшено 275,9 тыс. тонн различных загрязняющих веществ, то в 2007 году объем выбросов составил уже 277,6 тыс. тонн, а в 2008 - 281,9 тыс. тонн, то есть вырос за два года на 6 тыс. тонн или 2,2%. Такая же ситуация наблюдается и по выбросам отдельных видов загрязняющих веществ: в 2008 году в атмосферу было выброшено больше чем в 2006 году твердых частиц (на 2,4%), оксида углерода (на 1,9%) и оксидов азота (на 27,3%) - табл. 4. Единственным видом загрязняющих веществ, по которому произошло снижение выбросов по сравнению с 2006 г., оказался диоксид серы - снижение по нему составило 1,9% [6, с. 21-27]. 

Таблица 3 Основные социально-экономические показатели г. Троицка и Троицкого муниципального района за 2007-2009 гг.

Показатели

г. Троицк

Троицкий муниципальный район

2007

2008

2009

2007

2008

2009

Отгружено товаров собственного производства, выполнено работ и услуг по крупным и средним предприятиям, млн. рублей

 

11062,2

 

10427,6

 

9019,8

 

347,9

 

559,6

 

228,1

Индекс промышленного производства, %,

в том числе по основным видам экономической деятельности:

- производство и распределение электроэнергии, газа и воды;

- обрабатывающие производства;

- добыча полезных ископаемых

102,6

 

 

 

101,4

 

100,7

-

97,8

 

 

 

99,6

 

88,1

-

86,3

 

 

 

86,3

 

86,2

-

145,8

 

 

 

-

 

148,1

141,8

126,9

 

 

 

-

 

167,3

80,1

29,4

 

 

 

-

 

34,2

15,4

Инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования, млн. рублей

1149,3

1742,9

1354,3

 

376,4

 

307,4

 

486,3

Индекс физического объема инвестиций в основной капитал, %

126,5

125,1

77,3

271,3

67,4

158,2

Среднегодовая численность населения, тыс. человек

82,4

82,3

82,1

31,4

31,1

31,0

Среднемесячная заработная плата (по крупным и средним предприятиям), рублей,

в том числе по основным видам деятельности:

- производство и распределение электроэнергии, газа и воды;

- обрабатывающие производства

-добыча полезных ископаемых

 

10220

 

 

 

14933

 

10299

-

 

12676

 

 

 

19804

 

12358

-

 

13538

 

 

 

21393

 

12941

-

 

6496

 

 

 

-

 

3829

5617

 

7759

 

 

 

-

 

9579

12059

 

8084

 

 

 

-

 

7541

9886

Среднемесячная заработная плата (к среднеобластному уровню), %

85,9

85,3

85,1

54,6

52,4

50,9

Уровень безработицы на 1 января года, следующего за отчетным, %

1,1

1,0

2,7

2,9

2,8

5,2

Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, кв. м.

 

18,0

 

18,2

 

18,3

 

27,7

 

27,9

 

28,0

               

 

Таблица 4 Выбросы загрязняющих веществ Троицкой ГРЭС в атмосферу за 2006-2008 гг., тыс. тонн. 

 

Виды загрязняющих веществ

Объемы выбросов загрязняющих веществ

 в атмосферу, тыс. тонн

2006 г.

2007 г.

2008 г.

Твердые вещества

151,2

152,5

154,8

Диоксид серы

68,5

66,3

67,2

Оксид углерода

44,5

45,7

45,3

Оксиды азота

9,8

11,0

12,5

Прочие вещества

1,9

2,1

2,1

Всего

275,9

277,6

281,9

 Как следствие, по одним только твердым частицам, то есть золе, предельно допустимые выбросы Троицкой ГРЭС были превышены: в 2006 г. - в 1,8 раза, в 2007 г. - в 2,1 раза и в 2008 г. - в 2,2 раза.

Между тем, вышеперечисленные загрязняющие вещества представляют собой серьезную опасность для жизни и здоровья населения.

В частности, угарный газ (оксид углерода) не имеет запаха и вызывает отравление и даже смерть. Токсическое действие оксида углерода основано на том, что он связывается с гемоглобином крови прочнее и в 200-300 раз быстрее, чем кислород (при этом образуется карбоксигемоглобин), таким образом блокируя процессы транспортировки кислорода и клеточного дыхания.

Оксиды азота, улетучивающиеся в атмосферу, способны вызывать кислотные дожди, а также сами по себе являются токсичными веществами, вызывающими раздражение слизистых оболочек. Диоксид азота воздействует в основном на дыхательные пути и легкие, а также вызывает изменения состава крови, в частности, уменьшает содержание в крови гемоглобина. В специальной литературе также указывается на то, что воздействие на организм человека диоксида азота снижает сопротивляемость к заболеваниям, вызывает кислородное голодание тканей, особенно у детей, а также усиливает действие канцерогенных веществ, способствуя возникновению злокачественных новообразований. Образующаяся в результате взаимодействия диоксида азота с водой азотная кислота является сильным коррозионным агентом....

Диоксид серы также очень токсичен. Симптомы при отравлении сернистым газом - насморк, кашель, охриплость, першение в горле. При вдыхании сернистого газа более высокой концентрации - удушье, расстройство речи, затруднение глотания, рвота, возможен острый отёк лёгких [7, с. 7-11].

Не лучше обстоят дела и с состоянием водных объектов территории. Согласно «Комплексного доклада о состоянии окружающей среды Челябинской области», в свое время подготовленного Министерством по радиационной и экологической безопасности Челябинской области «.... ниже г. Троицка в районе п. Бобровского, на качество воды оказывают влияние сточные воды Троицкой ГРЭС, городских очистных сооружений, завода ЖБИ. Максимальные концентрации загрязняющих веществ составили в створе пос. Бобровского: азота нитритов - 3,2 ПДК, фосфатов - 1,7 ПДК, железа общего - 2,2 ПДК, трудно окисляемых органических соединений (по ХПК) - 3,3 ПДК, нефтепродуктов - 2,0 ПДК, меди - 3,0 ПДК, цинка - 3,3 ПДК, марганца - 12 ПДК. Среднегодовая концентрация меди составила 2,7 ПДК, цинка - 2,7 ПДК, марганца - 7 ПДК, фторидов - 1,7 ПДК. По индексу загрязненности вода р. Уй ниже г. Троицка (пос. Бобровский) соответствовала III классу качества - умеренно загрязненная» [8, с. 136-145].

В результате комплексного влияния экологи-ческих факторов демографическая ситуация в г. Троицке и Троицком районе характеризуется высоким уровнем смертности, естественной убылью и общим снижением численности населения даже при положительном сальдо миграции - табл. 5.

Так, при стабильном росте рождаемости в рассматриваемом периоде (на 15,7% в г. Троицке и 20,1% - в Троицком районе), динамика показателя смертности (снижение на 8,6% в городе и рост на 20,3% в районе) не позволяет добиться устойчивого прироста численности населения как в Троицке, так и в Троицком муниципальном районе - за период 2007-2009 гг. среднегодовая численность населения города и района сократилась на 0,3 тыс. чел. и 0,4 тыс. чел. соответственно. Необходимо также особо отметить, что если коэффициент рождаемости населения территории превосходит соответствующий средний областной (13,0 чел. на 1 тыс. населения) и общероссийский показатели (12,4 чел. на 1 тыс. населения), то коэффициент смертности также оказался выше соответствующих показателей в области (14,2 чел. на 1 тыс. населения) и в стране (14,2 чел. на 1 тыс. человек) [3, с. 105].

Результаты анализа еще раз подтверждают тезис о неустойчивости развития г. Троицка и Троицкого муниципального района, для которых характерно нестабильное экономическое и финансовое состояние, высокий уровень экологических рисков и снижение среднегодовой численности населения.

Какими же факторами вызваны отмеченные негативные тенденции в области устойчивого развития территории?

Авторы концепции обеспечения экономического лидерства «Россия 2020» [9, с. 7] определяют вызовы устойчивому развитию России в долгосрочной перспективе следующим образом:

  • изменение характера глобализации;
  • новая технологическая волна;
  • возрастание роли человеческого капитала в экономическом развитии;
  • исчерпание источников экспортно-сырьевого типа развития.

Действительно, угрозы подобного рода, заключающиеся в усилении всеобъемлющей глобальной конкуренции за ресурсы, появлении новых центров силы, внедрении принципиально новых, «прорывных» технологий, которые могут обесценить ранее накопленный научно-образовательный капитал, обострении межрегиональной и внутрирегиональной социальной дифференциации, кризисе системы здравоохранения и образования, зависимости от внешней конъюнктуры, замедлении темпов экономического роста и падении конкурентоспособности, имеют место на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и способны серьезно повлиять на процессы устойчивого развития РФ.

Таблица 5 Демографические показатели г. Троицка и Троицкого муниципального района за 2007-2009 гг. 

 

 

Показатели

Значение показателей

г. Троицк

Троицкий муниципальный

район

2007

2008

2009

2007

2008

2009

Среднегодовая численность населения, тыс. чел.

82,4

82,3

82,1

31,4

31,1

31,0

Коэффициент рождаемости, чел. на 1 тыс. населения

11,5

13,2

13,3

13,4

14,9

16,1

Коэффициент смертности, чел. на 1 тыс. населения

15,6

15,4

14,3

12,8

15,5

15,4

Естественный прирост (убыль) населения, чел. на 1 тыс. населения

-4,1

-2,2

-1,0

0,6

-0,6

0,7

 Вместе с тем, хотелось бы подробнее остановиться и на проблемах, более свойственных именно процессам муниципального развития. К таковым, на наш взгляд, можно отнести следующие проблемы:

  • несовершенная законодательная база местного самоуправления;
  • недостаточная финансовая устойчивость муниципальных экономик;
  • отсутствие эффективных институтов развития.

Несовершенство законодательной базы в данной сфере заключается, на наш взгляд в том, что до настоящего времени не достигнуты многие цели, поставленные федеральной властью в ходе реформы местного самоуправления. Реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» связана с многочисленными проблемами, начиная с проблем регулирования компетенции и заканчивая проблемами, связанными с созданием экономической основы местного самоуправления.

В частности, до сих пор не решена основная проблема местного самоуправления, наличие которой, собственно, и побудило федеральную власть начать реформы - неразграниченность полномочий и ответственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. Органы местного самоуправления в итоге оказываются целиком зависимыми от органов государственной власти субъектов РФ, которые по своему усмотрению определяют приоритеты территориального развития, используя пресловутый «административный ресурс», тем самым нарушая основной принцип местного самоуправления - самостоятельность муниципальных органов власти. Недостаток самостоятельности сказывается также в том, что остается неразрешенным и ряд проблем, связанных с муниципальной собственностью и земельными ресурсами как экономическими основами местного самоуправления: затруднено формирование и распоряжение муниципальной собственностью, не достигнута ясность с разграничением земельных угодий по статусу.

Как следствие, очень низким остается уровень налоговых и неналоговых доходов в общем объеме бюджетных доходов муниципальных образований, что приводит к тому, что основным источником финансирования на муниципальном уровне являются межбюджетные трансферты. Данная ситуация складывается по причине недостатков действующего законодательства в области распределения налоговых источников между уровнями бюджетной системы страны, а также несовершенства механизмов налогообложения недвижимости, что невозможно изменить на муниципальном уровне управления. Тем самым, остается неиспользуемым потенциал развития отдельных муниципальных образований и затрудняется выработка и реализация муниципаль­ной социальной политики, что негативно сказывается на перспективах устойчивого развития территорий, регионов и страны в целом.

Несовершенство законодательной базы местного самоуправления, в свою очередь, становится причиной недостаточной финансовой устойчивости муниципального развития. На практике это означает, что на муниципальном уровне в большинстве случаев ни бизнес, ни органы местного самоуправления не имеют финансовых источников для реализации программ долгосрочного развития.

К примеру, если по итогам 2010 г. общее сальдо прибылей и убытков организаций Челябинской обл. (без субъектов малого предпринимательства) составило 64120,6 млн. руб., то только на долю двух крупнейших муниципальных образований области - Челябинска и Магнитогорска пришлось 60674,2 млн. руб. или 94,6%. При этом сальдо было отрицательным по 3 из 12 городских округов и в 12 из 27 муниципальных районов, в том числе в Троицком городском округе (-195,4 млн. руб.) и в Троицком муниципальном районе (-95,4 млн. руб.). Прибыль же 10 прибыльных организаций г. Троицка и 5 прибыльных организаций Троицкого района составила всего лишь 133,8 и 17,9 млн. руб. соответственно [10, с. 1].

Не способствует росту финансовой устойчивости и низкий уровень бюджетной обеспеченности субъектов муниципального управ­ления - так, доля собственных доходов в общем объеме доходов бюджета г. Троицка составила в 2008 г. - 25,8%, в 2009 г. - 26,3%, а в Троицком районе этот показатель оказался значительно меньше - 3,9 и 5,5% % соответственно. Понятно, что подобное положение, являющееся типичным для российской провинции, отнюдь не способствует устранению меж- и внутрирегиональной диф­ференциации и устойчивому развитию территорий.

Однако было бы не совсем верным искать проблемы устойчивого развития муниципальных образований только во внешней среде, то есть на федеральном или региональном уровне - не менее, а может быть и более значимым фактором, негативно влияющим на рассматриваемый процесс, является  отсутствие эффективных институтов развития и соответствующей среды в самих субъектах муниципального развития. Речь, в частности, идет о низком качестве стратегического планирования развития муниципальных образований, отсутствии структур, реализующих целенаправленную политику обеспечения устойчивого развития, а также о недостаточных усилиях муниципального сообщества по наращиванию и рациональному использованию человеческого капитала.  

К примеру, администрацией г. Троицка в 2010 г. разработана и представлена соответствующая довольно развернутая «Программа экономического и социального развития на 2011-2015 гг.» (далее - «Программа...») [11], но ее содержание не дает оснований считать, что она в полной мере адекватна задачам устойчивого развития. Так, в качестве задач «Программы...» выделяются:

  • развитие экономического потенциала города Троицка;
  • увеличение доходной базы городского бюджета;
  • создание новых рабочих мест и обеспечение занятости населения;
  • развитие социальной сферы, улучшение условий и комфортности проживания;
  • обеспечение стабильного жизне­обеспечения города коммунальными услугами.

Безусловно, успешное решение поставленных задач может способствовать социально-экономическому развитию Троицка, однако в данном перечне отсутствуют те задачи, решение которых является первостепенным с точки зрения стимулирования устойчивого развития территории. В частности, такие, как обеспечение рационального использования ресурсов территории, экологической безопасности, инновационного развития, комплекс­ного повышения качества и ожидаемой продолжительности жизни населения. Соответствен­но, и само содержание «Программы...» не дает точного ответа на вопрос о том, как будут обеспечиваться данные количественные и качественные характеристики развития.

Так, в качестве ожидаемых результатов реализации программы ее разработчики приводят следующие характеристики:

  • улучшение структуры экономики города;
  • обеспечение экономической безопасности, т.е. финансового состояния отдельных предприятий;
  • развитие потребительского рынка и предпринимательства;
  • решение проблем занятости населения;
  • развитие отраслей социальной сферы;
  • обеспечение социальной защиты и стабилизации социальной обстановки в городе.

Как видим, в качестве конечных результатов развития представляются на самом деле только средства его обеспечения. Иначе говоря, тактические аспекты развития размыты и не имеют в своей основе стратегического системного обоснования.

Об этом же свидетельствует и само содержание «Программы...», включающей в себя 14 подпрограмм. Не вдаваясь подробно в их содержание, отметим только, что основные индикаторы, содержащиеся в подпрограммах, характеризуют видение сценария развития города как консервативно-инерционного или даже реакционно-избегающего, то есть рассчитанного не на использование собственного потенциала и поиск соответствующих внутренних резервов, а на благоприятную макро- и мезоконьюнктуру и усилия региональных властей и внешних инвесторов.

Приведем всего лишь несколько показателей, которые прогнозируются авторами данной «Программы...». Так, ежегодный рост объемов промышленного производства за период 2011-2015 гг. должен, по мнению авторов, составить в среднем за год 1,7% и 8,5% к 2015 г. по отношению к показателю 2010 г., а рост среднемесячной заработной платы должен достигнуть уровня 10 % в год [11, с. 36]. Нетрудно заметить, что декларируемые параметры совершенно не отвечают задачам устойчивого развития, ибо их уровень свидетельствует только о попытках обеспечить сохранение относительной стабильности и не допустить падения первостепенно значимых с точки зрения власти социальных показателей.

Примечательным является и тот факт, что в качестве источников финансирования «Программ­мы...» общим объемом в 59051 млн. руб. ее авторы видят:

  • средства федерального бюджета - 1428 млн. руб. (2,4%);
  • средства областного бюджета - 3365 млн. руб. (5,7%);
  • средства городского бюджета - 1741 млн. руб. (2,9%);
  • собственные средства субъектов предпринимательской деятельности - 430 млн. руб. (0,7%);
  • средства предприятий - 50602 млн. руб. (85,8%);
  • привлеченные средства инвесторов - 1485 млн. руб. (2,5%).

Как видим, основная ставка делается на финансирование за счет средств предприятий, подразделения которых расположены на территории города. Так, из 50602 млн. руб., на привлечение которых в 2011-2015 гг. рассчитывают местные власти, 49474 млн. руб. или 97,8 % приходится на долю филиала ОАО «ОГК-2»-Троицкую ГРЭС, фактическим владельцем которой является ОАО «Газпром», в первостепенные планы которого в нынешних непростых условиях вряд ли входят задачи развития г. Троицка и Троицкого муниципального района. Если же исключить данный источник, то окажется, что оставшиеся объемы финансирования будут обеспечиваться за счет средств областного (35,1%), городского (18,2%) и федерального (14,9%) бюджетов, а также средств привлеченных инвесторов (15,5%) [11, с. 49-56].

Приведенные показатели, впрочем как и общее содержание «Программы...», только подтверждают гипотезу о патерналистских настроениях органов местного самоуправления г. Троицка в части обеспечения устойчивого развития.

В отличие от г. Троицка в Троицком муниципальном районе вообще отсутствует какой-либо программный документ, касающийся среднесрочных перспектив устойчивого развития. Информация же о планах социально-экономического развития района и прогнозные показатели на период 2011-2013 гг. содержатся в «Докладе об эффектив­ности деятельности органов местного самоуправ­ления Троицкого муниципального района в 2009 году  и плановый трехлетний период» [12]. В нем муниципальная власть ставит перед районом следующие цели:

  • устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения;
  • повышение конкурентоспособности сельско-хозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, а также на основе ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства;
  • сохранение и воспроизводство используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других природных ресурсов.

Для достижения целей определены следующие основные задачи:

  • создание предпосылок для устойчивого развития сельских территорий за счет восстановления и наращивания потенциала социальной и инженерной инфраструктуры села, улучшения жилищных условий сельских жителей;
  • улучшение общих условий функциони-рования сельского хозяйства путем сохранения и поддержания почвенного плодородия, создания системы государственного информационного и научного обеспечения сельского хозяйства, улучшения кадрового обеспечения отрасли;
  • обеспечение ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства;
  • повышение финансовой устойчивости сельскохозяйственных товаропроизводителей за счет мер, способствующих доступности кредитов и займов для развития сельского хозяйства и повышению количества площадей застрахованных посевов в общей площади посевов [12, с. 5].

Таким образом, перспективы устойчивого развития территории органы местного самоуправ-ления видят, в первую очередь, в повышении экономической и финансовой устойчивости, без учета экологической составляющей развития и улучшения качества человеческого капитала. Соответственно, прогнозные показатели отражают именно подобное видение решения муниципальных проблем - основной акцент в перечне плановых показателей сделан на таких индикаторах, как отгрузка товаров собственного производства, выполнение работ и услуг по видам экономической деятельности, прибыль сельскохозяйственных орга-низаций, объем сельскохозяйственной продукции и инвестиций в основной капитал, оборот розничной торговли, общественного питания и оказания платных услуг населению и т.п. В итоге из 34 показателей, приведенных в докладе, только один имеет косвенное отношение к развитию человеческого потенциала территории (оплата труда наемных работников), а уровень решения экологических проблем не иллюстрируется ни одним показателем. В целом же подходы к решению проблем устойчивого развития Троицкого муниципального развития отличаются той же инерционностью и патерналистскими настроениями, как и подходы в отношении развития г. Троицка.

Столь низкое качество территориального стратегического планирования объясняется, в том числе, такими взаимосвязанными факторами, как отсутствие механизмов, инструментов и структур, реализующих целенаправленную политику обеспе-чения устойчивого развития, а также недоста-точными усилиями всего муниципального со-общества по наращиванию и рациональному использованию человеческого капитала.

Феномен подобного рода не нов - в современной терминологии он определяется как «пространствен-ный барьер модернизации» и включает в себя редкую сеть городов, низкую плотность населения, слабую инфраструктуру, неблагоприятные условия жизни и, как следствие - низкий уровень человеческого капитала и невосприимчивую к инновациям территориальную среду [13, с. 216]. 

В регионах и территориях, как правило, преобладающей является кластерно-агломерационная модель развития, при которой потенциалом роста обладают немногочисленные финансово-успешные центры (чаще всего столицы регионов и крупные промышленные города), импульса которых явно недостаточно для ощутимого влияния на прилегающие территории. Так, по некоторым оценкам, 38 % населения России живет в городах с населением свыше 250 тыс. чел., которые более или менее адаптировались к рыночной экономике, а 36% населения проживает в малых городах, поселках и сельской местности, то есть тех регионах, потенциал развития которых ограничен по многим объективным причинам [13, с. 217].

Проблема заключается еще и в том, что в обозримом будущем при условии реализации инерционного сценария развития страны сложившееся пространственное неравенство не будет ликвидировано и это только усилит межрегио-нальную и межтерриториальную дифференциацию и, тем самым, сузит до предела горизонт возможностей большинства муниципальных образований и только закрепит за большинством из них статус «зон депрессивности».

В чем же тогда в таких непростых условиях могут заключаться перспективы устойчивого развития муниципальных образований?

На наш взгляд, как бы это ни звучало банально, речь может идти только о самоорганизации территориальных сообществ и последующей институциональной эволюции, которая будет выражаться в выработке консолидированной позиции по поводу перспектив собственного развития и последовательной, систематической реализации соответствующей территориальной политики посредством создания новых горизонтально-ориентированных структур.

Для этого, в первую очередь, необходимо повысить качество стратегического планирования в области устойчивого развития муниципальных образований. В данном контексте стратегию устойчивого развития следует понимать как план достижения определенной долгосрочной цели путем последовательного решения поставленных задач. При этом реализация стратегии должна опираться на формирование новой системы взаимоотношений заинтересованных сторон муниципального развития, в том числе власти, бизнеса и общества в целом, а также разработку механизмов принятия решений, учитывающих интересы этих сторон.

Безусловно, разработка и реализация стратегии устойчивого развития муниципального субъекта требует комплексного, системно-ориентированного подхода, учитывающего экономические реалии, как-то:

  • одновременно и взаимозависимо протекающие в мировой экономике процессы глобализации и локализации;
  • ужесточение конкурентной борьбы между отдельными регионами и территориями внутри них;
  • гуманизацию экономики, проявляющуюся в повышении роли «человеческого фактора» производства;
  • усиление влияния крупного бизнеса на развитие глобальных и региональных экономических систем.

Все эти факторы еще больше усиливают роль стратегии устойчивого развития субъектов местного самоуправления, нацеленной на достижение основополагающих целей - рост конкуренто­способности и повышение уровня и качества жизни населения.

При этом системный подход к стратегии будет выражаться в следующем:

  • в разработке промышленной стратегии развития;
  • в укреплении научно-промышленного потенциала на основе рационального использования материальных и нематериальных ресурсов региона;
  • в создании и применении современных технологий;
  • в формировании современной материально-технической базы и инфраструктуры;
  • в решении социально-экономических и экологических проблем, повышении уровня и качества жизни населения.

Следует отметить, что при планировании устойчивого развития особое значение будет иметь эффективность взаимодействия власти и бизнеса. Именно на муниципальном уровне бизнес и власть могут увязать свои потребности и ожидания - бизнес, например, сотрудничая с местными органами законодательной и исполнительной власти, может рассчитывать на получение законодательной и финансовой поддержки, формирование благоприят­ной инвестиционной среды для собственного развития и снижения внешних рисков. Власть же, в свою очередь, получит возможность использовать управленческий и финансовый потенциал компаний и отдельных предпринимателей для принятия и реализации управленческих решений в области перспективного развития.

Что же должно лежать в основе подобного рода сотрудничества?

Прежде всего, должен произойти переход к новой модели социального партнерства между властью и бизнесом («public private partnership» - «общественно-частное партнерство»), включающей в себя участие и других заинтересованных сторон - некоммерческих и общественных организаций, образовательных учреждений и населения регионов в целом. При этом должна произойти и смена самой парадигмы взаимодействия с обеих сторон - местные власти должны отказаться от традиционной иерархии «подчиненности» бизнеса и перейти к горизонтальным отношениям партнерства, а бизнес должен трансформироваться в сторону усиления степени социальной ответственности. Это позволит изменить сам характер управления устойчивым развитием и отказаться от реактивного подхода к решению местных проблем в пользу подхода активного, позволяющего предупредить наиболее серьезные будущие проблемы, что, несомненно, представляется более актуальным на сегодняшний день.

Одним из инструментов внедрения новой модели социального партнерства могут служить так называемые агентства территориального (муници­пального) развития. Необходимость создания таких структур объясняется различными причинами, в том числе:

  • Отсутствием скоординированных действий органов государственного и муниципального управления в вопросах социально-экономического развития территорий;
  • Отсутствием единой стратегии социально-экономического развития муниципального образо­вания и координационного органа, занимающегося вопросами её внедрения, мониторинга и оценки;
  • Сильной зависимостью местных органов самоуправления от региональных властей в вопросах планирования социально-экономической политики и бюджета.

С созданием подобных структур появляется возможность продвинуться вперед в решении следующих задач устойчивого развития территорий:

  • Эффективное использование природного и человеческого потенциала;
  • Сбалансированное и управляемое со­циально-экономическое развитие;
  • Повышение инвестиционной привлека­тельности и стимулирование внешних и внутренних инвестиций;
  • Развитие деловой и социальной инфра­структуры и предпринимательства, сокра­щение бедности и повышение качества жизни населения.

Для решения вышеперечисленных задач агентства территориального развития могут быть наделены следующими функциями:

  • Анализ социально-экономической ситуации;
  • Разработка (корректировка) программ стратегического развития;
  • Координация процесса реализации программ стратегического развития, мониторинг и оценка проектов территориального развития;
  • Стимулирование подготовки проектов развития территорий;
  • Подготовка и продвижение инвестиционного продукта муниципального образования на рынке инвестиций;
  • Концентрация ресурсов для осуществления проектов развития, отвечающих стратегическим приоритетам территории.

Организационная структура агентства может включать в себя Наблюдательный Совет, в который входили бы представители власти, бизнеса, науки, образования, общественных организаций; исполнительный орган (директорат), состоящий из специалистов, имеющих опыт в области муниципального управления, стратегического планирования и регионального развития, а также профильные подразделения стратегического планирования, мониторинга и оценки реализуемых проектов, по привлечению инвестиций, ком­муникациям и маркетингу.

Инициатива создания агентства может исходить как от местных органов управления, так и от представителей бизнес-сообщества, или от какой-либо третьей стороны, например, общественных и некоммерческих организаций.

Финансирование агентства будет зависеть от его организационно-правовой формы, структуры, задач и функций, инициаторов создания. Это могут быть средства муниципального бюджета, спонсорские поступления, собственные средства учредителей, доходы от предоставления коммерческих услуг. 

Таким образом, при всех возможных вариантах создания и функционирования агентств территориального развития, у муниципальных образований появляется возможность сформировать и поддерживать единую систему, способную координировать процесс социально-экономического развития территории в контексте единой стратегии, объединяя вокруг себя представителей всех заинтересованных сторон.

Вместе с тем, обозначенные «технологические» меры сами по себе не могут автоматически гарантировать положительного результата в управлении устойчивым развитием, если не будет учтен еще один, основополагающий аспект устойчивого развития - формирование, наращивание и рациональное использование человеческого капитала. Круг вопросов, связанных с формированием и использованием человеческого капитала в рамках муниципальных образований настолько велик, что требует более объемных специальных исследований, однако необходимо отметить, что в «постиндустриальную» эпоху одна только «погоня за трубами» не имеет никаких исторических перспектив. Поэтому местная власть как основной регулятор общественного развития не сможет обойтись без реализации целого ряда мер, направленных на преумножение человеческого потенциала собственных территорий. Такие меры могут реализовываться по следующим направлениям:

  • Развитие и всесторонняя поддержка систем образования и здравоохранения;
  • Развитие социальной инфраструктуры и улучшение комфортности жизни населения;
  • Выявление и минимизация эколо­гических рисков территорий;
  • Стимулирование и поддержка разно­образных общественных инициатив, гражданской активности населения.

Конечно, все разнообразие проблем устойчивого развития муниципальных образований отнюдь не исчерпывается приведенным перечнем и требует более основательных и масштабных исследований, однако предельная актуальность обозначенных проблем придает таким исследованиям статус совершенно необходимых.

Литература

  1. Российский статистический ежегодник - 2010: Статистический сборник / Росстат. М., 2011. 816 с.
  2. Об итогах социально-экономического развития РФ в 2010 г.: Обзорный доклад / Министерство экономического развития РФ. М., 2011. 168 с.
  3. Регионы России: основные характеристики субъектов Российской   Федерации: Статистический сборник / Росстат. М., 2010. 654 с.
  4. Инвестиционный паспорт Троицкого муниципального района Челябинской области [электронный ресурс] // Режим доступа: URL:  http://www.troitsk-rayon.ru (дата обращения 23.11.2010)
  5. Инвестиционный паспорт города Троицка Челябинской области [электронный ресурс] // Режим доступа: URL:   http://www.troitsk.uu.ru (дата обращения 18.09.2010)
  6. Отчет о корпоративной устойчивости и социальной ответственности ОАО «ОГК-2» за 2008 год [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://ogk-2.ru (дата обращения 15.08.2009 )
  7. Матвеев А. Н. Оценка воздействия на окружающую среду: учебное пособие / А. Н. Матвеев, В. П. Самусенок, А. Л. Юрьев. Иркутск: Издательство Иркутcкого государственного университета, 2007. 179 с.
  8. Комплексный доклад о состоянии окружающей среды Челябинской области // Министерство по радиационной и экологической безопасности Челябинской области. Челябинск, 2004. 214 с. 
  9. Россия 2020: Концепция обеспечения экономического лидерства // Министерство экономического развития  РФ. М., 2010. 25 с.
  10. Финансовые результаты деятельности организаций Челябинской области (без субъектов малого предпринимательства) за 2010 год [электронный ресурс] // Режим доступа: URL:  http://www.chelstat.ru (дата обращения 18.03.2011)
  11. Программа экономического и социального развития г. Троицка на 2011-2015 гг. [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www. troitsk.uu.ru (дата обращения 27.12.2010)
  12. Доклад об эффективности деятельности органов местного самоуправления Троицкого муниципального района в 2009 году  и плановый трехлетний период [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.troitsk-rayon.ru/docs/doclad-uprav (дата обращения 07.03.2009) Обретение будущего - стратегия 2012: аналитический доклад // Институт современного развития. М., 2011. 322 с.

Andreev A.A.

The problems of sustainable development of municipalities in the post-crisis period

The author considers the dynamics of socio-economic indicators of development of regions of the Urals Federal District in the context of transformation of economic area of municipalities that are part of the Russian Federation. In addition, the influence of demographic, environmental and legal factors on changes in socio-economic structure of the municipalities in the case of Troitsk municipal district of Chelyabinsk region is examined.

Key words: budgetdemographic determinantsmunicipalproductionsocio-economic developmentecology.
  • Теоретические основы развития муниципальной экономики и местного самоуправления


Яндекс.Метрика