Муниципальные финансы как отражение российской модели местного самоуправления

Качанова Е.А.

УДК 336.1:352
ББК 65.261.78

В статье автор рассматривает различные концептуальные подходы к определению сущности и содержания местного самоуправления в контексте модернизации методов государственного и муниципального управления (децентрализации власти) и реформирования публичных финансов, роль органов местного самоуправления в рамках диверсификации экономического пространства. Кроме того, исследователем предлагается авторское определение местного самоуправления, анализируется и оценивается структура сегрегированного бюджета муниципальных образований, предлагаются пути реформирования организации местного самоуправления в России.

Ключевые слова: бюджетместное самоуправлениемуниципальные финансыреформированиетрансферты.

Осуществляемая в России модернизация методов государственного и муниципального управления и одновременно реформирование сектора публичных финансов определяют особую социально-экономическую значимость проблем повышения эффективности управления финансовыми ресурсами локальных территорий. Организация местного самоуправления как института публичной власти носит регулирующий и финансовый характер. Последнее особенно актуально, потому что право на местное самоуправление подразумевает финансовую независимость местных властей, гарантированную законом, а не изобретение способов ее поиска и укрепления [1].

В последнее время во всем мире была осознана роль местного самоуправления как самой близкой гражданам властной инстанции. Этому могло способствовать то, что многие задачи центральных органов власти и управления с течением времени или вообще потеряли свою актуальность в связи с этапом экономического развития, или стали отрицаться гражданским обществом. Наряду с данной тенденцией повсеместно наблюдается активизация усилий за большую децентрализацию власти и активизацию конкуренции - как между частным и общественным секторами, так и внутри последнего (конкуренция локальных территорий) [8]. Кроме того, свою роль сыграла надежда на то, что децентрализованная система принятия решений противодействует засилью государства и политических партий, развивающих бюрократию, коррупцию и отнимающих большое количество средств и времени. Города и районы вновь стали рассматриваться не как низшие структуры государственной власти, а как органы, представляющие территориальное (местное) самоуправление.

Нам представляется, что проблемы формирования и использования финансовой основы местного самоуправления обусловлены также недостаточной проработкой концептуальных подходов к определению содержания института местного самоуправления в современной России. Термин «местное самоуправление» рассматривается в научной среде с различных позиций, тем не менее, можно выделить три основных: это основа конституционного строя, реализующая свободы и обязанности граждан в государстве; это право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; это законодательно оформленная форма народовластия.  Во многих исследованиях отмечается, что природа местного самоуправления двойственна: с одной стороны, оно имеет государственно-общественную основу; с другой - является формой публичной власти. Так, житель местного сообщества должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных местной властью. Для этого они должны иметь властные полномочия, полученные от выбравшего их населения. Местное самоуправление обладает автономностью, независимостью в решении собственных проблем, его субъектом является территориальное сообщество. Особенность местного самоуправления - реализация местных интересов, нужд и потребностей. Таким образом, финансовая основа местного самоуправления должна обеспечивать бремя общественных дел, вопросы местного значения, которые имеют локально-территориальный характер в процессе осуществления своей деятельности населением.

Обращение к теме настоящего научного исследования обусловлено, на взгляд автора, отсутствием связи между организацией муниципальных финансов в России и сложившейся моделью  местного управления. Выстраивая логику изложения проблемы, вынесенной в название статьи, автор исходит из следующей концепции. Экономическая составляющая фискального федерализма предполагает обязательное наличие финансово состоятельного третьего уровня власти и управления как независимой от государства формы народовластия. Роль органов местного самоуправления в условиях диверсифицированной глобальной рыночной системы хозяйствования определяется тем, что они выполняют больше функции хозяйственного агента по обеспечению различных групп и слоев населения коммунальными услугами, исходя из приоритетов и направлений развития, определяемых местным сообществом. Эффективность этой деятельности определяется наличием достаточных и адекватных финансовых ресурсов, в основном мобилизуемых на данной территории, исходя из ее экономического потенциала и сложившейся инфраструктуры производства и потребления. Тем не менее, двойственный характер местного самоуправления, разнообразие форм его организации предполагают использование механизма государственного регулирования социально-экономического развития локальных территорий, отдача от которого определяется институционально закрепленными положениями модели бюджетного федерализма, обеспечивающими саморазвитие муниципальных финансов [6].

Учитывая все исторические, природно-географические, социально-экономические пред-посылки [5], роль и место местного самоуправления в современной структуре публичной власти России, состоит, на наш взгляд, в следующем: местное самоуправление - это система организации власти и управления, позволяющая населению локальной территории через органы местного самоуправления, а также непосредственно путем прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках государственного законодательства и при государственной гарантии финансового обеспечения деятельности решать вопросы местного значения, исходя из интересов местного сообщества, его исторических традиций и экономических условий. Можно выделить также специфичные черты органов местного самоуправления, влияющие на его сущность: выполняют как местные дела, не требующие вмешательства и контроля государства, так и государственные; полностью самостоятельны только в рамках установленных органами государственной власти полномочий, зависят от них и выступают их проводником в модифицированной форме с демократическими формами управления; главным в деятельности является добровольно-совместная форма исполнения намеченных действий по полноценному развитию сообщества на данной территории; должны обладать широкой социальной базой из местного населения, экономически заинтересованной в осуществлении самоуправления.

Сложившаяся в условиях реформы местного самоуправления [3] структура доходов местных бюджетов муниципальных образований России, исходя из исследований автора, демонстрирует следующую иерархию источников формирования муниципальных финансов [4]. (табл. 1)

Первое место по значимости занимает, как видно, финансовая поддержка из иных бюджетов (межбюджетные трансферты) - 33 %, в составе которых наибольший объем приходится на целевые, софинансируемые субсидии - 16,1%, доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, обеспечение сбалансированности бюджетов и иные цели соответствует меньшему объему- 12,2 %. Второе место отводится налоговым доходам - 31, 1 % (наибольший удельный вес дает налог на доходы физических лиц - 22 %, доля местных налогов (земельный и налог на имущество физических лиц) незначительна - 3, 8%). Третье место приходится на  субвенции, передаваемые из Фондов компенсаций для обеспечения делегированных государственных полномочий - 25,2 %. И последнее четвертое место занимают неналоговые доходы местного бюджета (с преобладанием доходов от использования муниципального имущества) - 10,7%. Представленные тенденции демонстрируют увеличение зависимости муниципальных образований России от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов и снижение самостоятельности в сфере закрепленных налогов и доходов от использования имущества.

 

Таблица 1. Структура доходов местных бюджетов РФ в условиях реализации второго этапа реформы местного самоуправления (2009 г., проекты, млрд. руб.)

Источники доходов

Сумма

Удельный вес, %

Доходы, всего

2354,6

100

Собственные

1761,3

74,8

Налоговые и неналоговые

983,8

41,8

Налоговые доходы:

732,8

31,1

- налог на доходы физ.лиц (НДФЛ)

518,6

22

- налоги на совокупный доход

74,7

3,2

- земельный налог

81

3,4

- налог на имущество физ. лиц

9,7

0,4

- другие налоги

48,8

2,07

Неналоговые доходы:

251

10,7

в т.ч., доходы от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доходы

21,2

0,9

Межбюджетные трансферты (без Фондов компенсаций)

777,5

33

- дотации

288,4

12,2

- субсидии

379

16,1

- другие

110,1

4,7

Фонды компенсаций (субвенция)

593,3

25,2

 

 

Таким образом, содержание муниципальных финансов, обусловленное практикой функциони-рования системы местного самоуправления в России, на взгляд автора, представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между публично-правовыми образованиями в федеративном государстве и местным сообществом по поводу формирования и использования местного бюджета, а также иных финансовых ресурсов, привлекаемых органами местного самоуправления муниципальных финансов, обеспечивающих  жизнедеятельность на локальной территории и воспроизводство всех составляющих экономического потенциала.

Исходя из данного подхода, автор обосновывает ряд направлений дальнейшей трансформации финансового обеспечения местного самоуправления в России.

  1. К содержанию и методам управления финансовой основой местного самоуправления на конкретной территории следует применять экономический анализ, так как именно финансовые ресурсы определяют процессы социально-экономического воспроизводства на территории. Экономический анализ показывает связь состава и объемов муниципальных финансов с экономической специализацией территории, структурой муници­пальной экономики, формами организации хозяйствующих субъектов, занятостью населения.
  2. Количество муниципальных образований и местных бюджетов в России должно соответствовать принципу территориального расселения граждан и оценке использования ими местной инфраструктуры. Местное самоуправление должно быть максимально приближено к населению, хозяйствующим субъектам, общественным организациям, которые в свою очередь должны иметь возможность влиять на действия органов местной власти и оценивать их деятельность. Важнейшие муниципальные услуги и муниципальную инфраструктуру необходимо содержать на территории за счет бюджетного фонда, куда экономические субъекты отчисляют налоги и сборы. По нашему мнению, количество муниципальных образований и местных бюджетов на территории каждого конкретного субъекта РФ должно быть сокращено, исходя из имеющихся на территории фискальных и экономических источников формирования финансовой основы местного самоуправления: налоговый потенциал; муниципальное имущество, в т.ч. муниципальные земли. Это способствует экономии на издержках предоставления муниципальных благ и затрат на содержание местных бюрократических структур.
  3. В системе бюджетного федерализма России наблюдается вертикальный фискальный разрыв между институтами властных полномочий, он выражается в том, что муниципальные образования имеют меньше доходов, чем иные публично-правовые образования, и в динамике их доходные источники и предметы ведения уменьшаются. Автор убежден, что этот процесс снижает фискальную автономию и финансовую самостоятельность местной власти, забирает у них рычаги воздействия на экономическую базу территории.
  4. Трансферты, поступающие в местный бюджет, можно разделить по степени их самостоятельности и зависимости их объемов и целей от муниципальных нужд, а значит и по значимости получения. Наиболее значимыми для местного самоуправления являются связанные трансферты, предоставляемые по единым методикам, больше целевого назначения для реализации  муниципальных программ и не уменьшающие стимулы наращивания налоговой базы у «финансово обеспеченных» муниципальных образований. Межбюджетные трансферты целевого характера должны предоставляться, в первую очередь, тем муниципальным образованиям, которые содействуют созданию на своей территории инноваций управленческого и производственного характера. Критериями бюджетного выравнивания на местном уровне, по нашему мнению, не должны выступать расходы на душу населения, а должны рассматриваться конкретные причины снижения доходов или увеличения объема расходов муниципального образования.
  5. Современное российское законодательство, определяющее состав доходов местного бюджета, неверно трактует понятие «собственных» (закрепленных) доходов, так как фактически включает в них все налоговые и неналоговые доходы, которые поступают в бюджет от иных бюджетов бюджетной системы и не зависят от местной власти. Действительно собственными являются только местные налоги, сборы и доходы от использования муниципального имущества, доля которых в местном бюджете катастрофически мала. Таким образом, в Бюджетный кодекс РФ и ФЗ-№ 131 следует внести изменения содержания и структуры «собственных доходов»: должны обеспечивать основу для реализации вопросов местного значения; исключить из состава межбюджетные трансферты как виды финансовой поддержки; нормативы отчислений по федеральным и региональным налогам в их составе устанавливать минимум на 10 лет с сохранением права субъектов РФ увеличивать до максимума норматив по НДФЛ как основного фискального источника муниципальных финансов, исходя из принципа «налог с доходов населения - оплата услуг населению».
  6. Инвестиционная активность на местном уровне не всегда обязательна. Снижение объема бюджетных инвестиций (капиталовложений) за счет муниципальных финансов не является плохим фактором, так как существенно не влияет на процессы экономического роста, содержание социально-экономической инфраструктуры. Инвестиции могут финансироваться за счет других бюджетов или за счет средств коммерческих организаций, иностранных инвесторов. Система управления муниципальными долговыми обязательствами должна быть, прежде всего, ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а представители муни­ципальной власти должны выступать координатором и гарантом производственных инвестиций в рамках выработанной стратегии экономического саморазвития и роста муниципального образования.
  7. При реализации всех новаций в реформировании местного самоуправления и его финансовых основ [2] необходимо учитывать особенности российской ментальности (в том числе в разрезе локальных территорий: регион; провинция и столица; промышленные и сельские районы; северные и южные территории, другое), препятствующие или модифицирующие реализацию законов и нормативных актов. Например: негативное отношение к процессам приватизации объектов муниципального имущества; отсутствие культуры уплаты целевых  местных сборов  и платежей (коммунальные платежи, средства самообложения); низкий уровень активности местного населения; отсутствие гражданской позиции.
  8. Исходя из основ теории управления муниципальными финансами, у органов местного самоуправления меньше экономических возможностей взимать налоги (принуждение, затраты на налоговое администрирование), чем коммунальные платежи и сборы за конкретные муниципальные услуги. Поэтому, на наш взгляд, в налогово-бюджетном законодательстве России необходимо создать механизм взимания коммунальных платежей и сборов как более целевого и прозрачного источника доходов местного бюджета.

Таким образом, возможными путями совер­шенствования организации местного самоуправления в России можно считать: установление государственного управления, а не местного самоуправления в крупных поселениях, поскольку отсутствует реальное прибли­жение института власти к населению [7]; устранение маломощных эконо­мически и финансово не обеспечен­ных муниципальных образований в малочисленных поселениях и (или) сокращение вопросов местного значения для них; разработку правового механизма обязанностей и ответственности хозяйствующих субъектов, на которых распространяются решения органов местного самоуправления; формирование местных бюджетов исходя из налогового потенциала муниципального образования и только в тех поселениях, где имеется реальная база бюджетного процесса; утверждение обязательного стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования, что будет противо­действовать возникновению депрессивных территорий и концентрации населения в крупных мегаполисах при запустении пространства периферий.

Литература

  1. Европейская хартия местного самоуправления// Вестник МИД СССР, 1990, № 19.
  2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 17.12.2004 № 145-ФЗ   (изм. от 18.07.2009) [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
  3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ  года (в ред. от 29.12.2006) [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
  4. Качанова Е.А. Трансформация финансовых основ местного самоуправления: Научная монография. Екатеринбург: УрАГС, 2009. 100 с.
  5. Лексин В.Н., Швецов А.Н.. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, право, статистика (энциклопедический справочник) Т.1-5. М.: Едиториал УРСС, 2004. 385с.
  6. Модернизация социально-экономического развития муниципальных образований./ Под общей ред. А.И.Татаркина. ИЭ УрО РАН. В 2 т. М.: ЗАО «Экономика», 2006. 450с.
  7. Татаркин А.И., Бочко В.С. Местное самоуправление в системе стратегий социально-экономического развития регионов России //Федерализм, 2008, №4, с.69-84.
  8. Hill D.M. Democratic Theory and Local Government.L., 1974. 212 p.

Kachanova E.A.

Municipal finances as reflection of the russian model of local government

The author considers various conceptual approaches to defining the essence and content of local government in the context of modernization of public and municipal government methods (decentralization) and of reforming public finances, the role of local government in the diversification of the economic space. In addition, the author's definition of local government is given, the structure of the segregated municipal budget is analyzed and assessed and ways of reforming the local government organization in Russia are provided.

Key words: budgetlocal governmentmunicipal financesreformationtransfers.
  • Теоретические основы развития муниципальной экономики и местного самоуправления


Яндекс.Метрика