Нормативно-правовые и финансово-экономические основы развития современного города как элемента системы местного самоуправления

Тургель И.Д.

УДК 33.049
ББК 65.44

В статье рассматриваются этапы эволюции правового статуса и финансово-экономических основ развития города как элемента системы государственного управления территориальным развитием страны. Значительное внимание уделено анализу последствий реализации реформ местного самоуправления для становления российского города как элемента системы социально-политической системы страны. Выявлены ключевые проблемы городского развития на современном этапе реформ

Ключевые слова: городместное самоуправлениеместный бюджетмуниципальная собственность.

Изменение роли и функций городов в системе государственного управления определялось общей логикой преобразования государственного устройства страны, становления местного самоуправления и формирования в его рамках правового статуса города. При этом правовой статус российского города достаточно долго не получал соответствующего оформления. Российский  город в качестве общественной единицы (в отличие от западноевропейского) был порождением самого государства («государев город»), и это обстоятельство отразилось на всей истории городского управления в России. Если на Западе городская община относительно самостоятельно вырабатывала нормы и методы управления городскими делами, то в России городское управление организовывалось сверху, исходя из потребностей и интересов самого государства. 

Реформы городского управления, как правило, выступали как один из элементов преобразований местного самоуправления. Этот длинный и сложный путь включил в себя и первую земскую реформу при царе Иване IV в середине ХVI века, и реформы местного самоуправления, реализованные в начале XVIII века Петром I; реформы последней четверти XVIII века Екатерины II, и, конечно, земскую и городскую реформы 60-х гг. XIX века Александра II.

Петром I была проведена первая городская реформа, которая была направлена на изменение состояния «городского дела», на создание управления для быстро формирующегося сословия горожан и предоставила новые права и относительную самостоятельность торгово-промышленному классу (как общегосударственному сословию). В ходе областной реформы 1775 - 1785 гг., проведенной Екатериной II, город впервые стал самостоятельной административной единицей. Поистине революционной для своего времени была и городская реформа 1870 г. Грамота на права и выгоды городам Российской империи, изданная 21апреля 1785 г., - фактически первый юридический акт, утвердивший местное самоуправление в России, первоначально только в городах. Городовое положение 1870 г. Окончательно оформило юридическое состояние города как самостоятельной административной единицы, подчеркнуло его отличие от сельского поселения. Оно стало первым законодательным актом, в котором отчетливо говорилось о самостоятельном действии общественных городских управлений. Городовое положение породило в  стране принципиально новый тип общественных учреждений, основанный на началах всесословности, имущественного ценза, разделения исполнительной и распорядительной властей самоуправления [1].

К моменту Октябрьской революции деятельность местного самоуправления приобрела системный характер. Совокупность различных типов органов местного самоуправления распространилась практически по всей территории страны. Под местным самоуправлением в то время понимали заведование хозяйственными и иными делами какой-либо местности (обыкновенно - какого-либо административного деления государственной территории: уезда, губернии и т.д.), жителями этой местности; объем прав, предоставляемых местному самоуправлению, определяется центральной властью, за которой оставалось известное участие в самоуправлении и контроль над ним [2, c.103]. Также следует отметить, что до революции 1917 года для России было характерно многообразие  структур местной публичной власти. В начале XX века в стране существовало более 20 различных систем организации местного самоуправления, и даже из 72 так называемых «русских» губерний только в 37 использовалась унифицированная модель [3].

В процессе эволюции российской системы государственной власти и местного самоуправления были апробированы различные модели организации управления на местах. Какие-то себя не оправдали, какие-то затем стали базовыми для организации местного самоуправления в различных регионах. Например, учитывая колоссальное значение горнозаводских городов для экономики и национальной безопасности страны, в конце XVIII  была предпринята попытка закрепления особого правового статуса «горного города». Российские государственные деятели пытались перенести на российскую почву опыт Германии и Австрии, где издавна существовали вольные горные города (Bergstadte) и сформировался особый класс горных людей (Bergleute), занимающихся горными работами не из принуждения. В России словосочетание «горные города» впервые было официально упомянуто в горном уставе 1734 года, разработанном  В.Н. Татищевым. Попытка подробно описать специфику статуса горного города содержится в  проекте Горного положения 1806 года, где  имелась глава XIII «О горных городах и селениях при заводах и в их округах, при рудниках и пристанях казенных и частных людей». В этой главе регламентировались такие вопросы, как: политическое устройство и управление городом; физическое устройство, вопросы землепользования; общественные права; частные права.

Основной особенностью политического устройства горных городов являлось наличие исключительных прав у горного начальника, которые были идентичны тем, «какими пользовался губернатор по отношению ко всем другим городам, находившимся в гражданском ведомстветичны тем, «политического устройства горных городов являлось наличие исключительных прав у горного начальника, которые были иде». Другой важной особенностью политического устройства горных городов, являлось учреждение в них специальных горных судебных органов и горной полиции, в ведении которой сосредоточивались не только горные, но и гражданские дела. Третьей особенностью можно считать предоставление всем жителям горных городов, занятых в горной промышленности, особых прав. Так, они могли иметь покосы, собственные дома, освобождались от военного постоя, а также от других городских повинностей. Часть повинностей, связанных с благоустройством города, перекладывалась за них на заводскую полицию и заводскую контору, которые должны были осуществлять их за счет заводских средств. Горнозаводскому населению пре­доставлялись возможности заниматься различными ремеслами и иметь свои собственные заведения. Особое внимание уделялось развитию про­мышленности и торговли внутри города. Горные города могли иметь собственность, земли, могли строить и содержать разные мануфактуры [4, c.50].

Примечательно, что уже в ту эпоху выявилась неспособность российских институтов государствен­ного управления обеспечивать решение задач, связанных с ускоренной модернизацией экономики страны. Борьба за введение статуса горного города была своеобразной попыткой сократить огромное число различных межведомственных согласований и перейти в режим «ручного» управления с мгновенной реакцией на возникающие проблемы и оперативным принятием решений. Эти начинания, во многом, остались в проекте и в, конечном итоге, официальный статус горного города имел только Екатеринбург. Более того, большинство уральских городов-заводов, несмотря на значительную численность населения и ключевую роль в экономике страны, получило формальный статус города только после революции. Тем не менее, это был единственный в своем роде эксперимент, когда на государственном уровне была предпринята попытка официального закрепления специфического правового статуса города.

Однако принцип выделения хозяйственно-территориальных образований с едиными органами управления все-таки был реализован, но на более высоком уровне административно-территориальной организации. Так, с начала XVIII века в дореволюционной России создавались горнозаводские округа, включавшие заводы, рудники, прииски, леса, вспомогательные производства и поселения, на территории которых данные объекты были расположены. До 1861 года в качестве обязательного элемента в состав округов включали и зависимую от заводов рабочую силу. Располагались округа главным образом на Урале; кроме того, имелись Колывано-Воскресенский горный округ на Алтае, Нерчинский в Сибири и Олонецкий горный округ. Центральным ведомством, управлявшим округами, была  Берг-коллегия (после 1806 - Горный департамент) [5, с.93-107; 173-177].

В советский период система местного самоуправления потеряла свое многообразие, реализация принципа местного самоуправления носила формальный характер. Город, территория рассматривались исключительно как объект государственного управления, не обладающий собственными интересами. Города являлись низовым звеном, включенным в жесткую вертикальную иерархию системы государственного управления.

Реформы 90-х годов кардинальным образом изменили эту ситуацию. Витавшие в обществе надежды на радикальные перемены, быструю демократизацию, построение социально ориентированной рыночной экономики создали ту уникальную общественно-политическую ситуацию, в которой закладывались основы децентрализации советской системы. Впервые современное определение понятия «местное самоуправление» было сформулировано уже в 1990 г. в общесоюзном законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В законе СССР давалась следующая трактовка этого понятия: «Местное (территориальное) самоуправление... - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей адми­нистративно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы» [6, ст.1].

Следующим важным шагом  по обеспечению возможностей реализации интересов местного самоуправления стало принятие   Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 №1550-1 [7]. В этом законе местное (территориальное) самоуправление в РСФСР определялось как «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» [7, cт.1.]. Примечательно, что в трактовке 1991 года уже не содержится упоминаний о соответствующей материальной и финансовой базе местного самоуправления. Другим положением, отражающим уникальность ситуации 1991 года, является заложенная в федеральном законе возможность проведения государственно-правового эксперимента, состоящего в изменении установленной структуры и системы органов местного самоуправления на определенной территории, их компетенции и порядка деятельности.

Территориальная организация местного самоуправления фактически воспроизводила модель выделения низового звена административно-территориального устройства страны, сложившуюся в советский период. Местное самоуправление могло осуществляться в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Таким образом, город или как поселение входил в состав района, или выступал как самостоятельное муниципальное образование. По сравнению с современной ситуацией закон 1991 года предоставлял больше возможностей для формирования местного самоуправления на уровне городских районов. Этой нормой могли воспользоваться в первую очередь крупные города, еще с советских времен имеющие  в своем составе административные районы. Важным с точки зрения развития именно городского управления представляется и введение в закон раздела «Основы организации управления городом», где предусматривалась возможность многообразия внутренних схем организации  управления, а именно: а) деление города на районы с образованием районных в городе Советов и местной администрации; б) деление города на районы с образованием районной в городе администрации; в) деление города на различные территории для управления отраслями местного хозяйства и областями социальной сферы и создание соответствующих территориальных органов управления. Упоминались в законе и монофункциональные города, правда только двух типов - территории военных городков и поселения закрытого типа. Законодатель в этом случае отдельно указывал, что действие закона о МСУ распространяется и на этот тип поселений. 

Большое значение для становления современной системы местного самоуправления имела попытка разграничения полномочий по типам муниципальных образований, а именно: полномочия поселкового, сельского совета и соответствующей администрации, районного совета и районной администрации, городского совета и городской администрации. Сами полномочия были чрезвычайно широки и многообразны, что можно считать естественным для периода, когда общество и власть пытались найти новый баланс во взаимоотношениях, на основе новых принципов разделить полномочия и ответственность.

Эти же тенденции проявляются и при анализе подхода к формированию экономических основ местного самоуправления. Пожалуй, больше никогда в постсоветский период состав возможных объектов муниципальной собственности не формулировался так широко. В муниципальной собственности района, города и входящих в них административно-территориальных единиц могли находиться имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей терри­тории, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В муниципальной собственности также могли находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и другое), ценные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, другие имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных пот­ребностей населения соответствующей территории. Правда, чтобы не возникало излишних иллюзий, стоит отметить, что именно в это время происходило разделение прежней единой государственной собственности по уровням управления и подобная расширительная трактовка была связана скорее не с наличием реальных объектов в собственности муниципалитетов, а с желанием «не упустить» всех потенциальных возможностей, открывающихся в процессе разделения. Практически не ограниченные возможности предоставлялись и для создания муниципальных предприятий, учреждений и организаций. 

Финансовые основы деятельности местного самоуправления, напротив, описывались в предельно обобщенной форме. С одной стороны, у органов МСУ было право налоговой инициативы, создания разнообразных внебюджетных, в том числе и валютных фондов, привлечения кредитных ресурсов. С другой стороны, у вышестоящих органов управления практически не существовало четко сформулированных финансовых обязательств по обеспечению деятельности муниципалитетов, созданию формализованных систем распределения трансфертов и т.п. Характеристика финансовых основ местного самоуправления не учитывала специфику разных типов муниципальных образований. Т.е., закон пока не содержал описания источников финансирования именно городского местного самоуправления.

Вместе с тем, несмотря на все противоречия и недоговоренности, нельзя недооценивать данный этап становления МСУ. Именно тогда местное самоуправление состоялось как самостоятельный уровень публичной власти, что было закреплено путем внесения 21 апреля 1992 г. соответствующих изменений в Конституцию РФ. Именно тогда началось формирование нормативно-правовых, территориально-организационных и финансово-экономических основ функционирования муниципальных образований, которые определили принципы, возможности и угрозы развития муниципалитетов всех типов, в том числе и городских муниципальных образований монофунк­ционального типа.

Новый этап в развитии местного самоуправления в современной России начался в 1995 году, с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28.08.95 [8]. В рамках данного закона была сделана попытка обобщить и упорядочить накопленный в предыдущие годы опыт функционирования МСУ, заполнить существующие правовые лакуны, преодолеть нерешенные проблемы. Так, в законе появился новый раздел об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц. Обновленная трактовка понятия «муниципальное образование» определяла его как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, пре­дусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная  собствен­ность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» [8, ст. 1]. В отличие от Закона 1991 года, наличие экономической базы для саморазвития уже рассматривается как неотъемлемая характеристика местного самоуправления, наряду с территорией, органами местного самоуправления и соответствующими властными полномочиями. Определены предметы ведения, территориально-организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, механизмы функ­ционирования органов муниципального управления, гарантии реализации принципов местного самоуправления. Провозглашено, что «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом  исторических и иных местных традиций» [8, ст. 12]. Однако, как в Законе 1995, так и в Законе 1991 года не содержалось ограничений на минимальный размер численности населения муниципального обра­зования.

Важным отличием по сравнению с Законом 1991 года является установление полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Вместе с тем, некоторые положения закона, напротив, являются шагом назад. Так, предметы ведения органов местного самоуправления были сформулированы в целом, без учета специфики и возможностей городских и сельских муниципальных образований по их реализации.

Экономические основы деятельности МСУ по-прежнему формулировались достаточно широко. Экономическую основу местного самоуправления должны были составить «муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального обра­зования» [8, ст. 28]. По мнению законодателей, в состав муниципальной собственности должны входить средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли, другие природные объекты, предприятия, организации, банки, иные финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, другое движимое и недвижимое имущество [8, ст. 29].

Однако далее было реализовано важное положение, позволяющее разделить хозяйственную деятельность муниципалитета, связанную в том числе и с получением прибыли, и его деятельность, направленную на выполнение текущих финансовых обязательств и текущей работы муниципалитета. Предусмотрено, что имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования [9, ст.215].

Органы местного самоуправления были наделены достаточно широкими полномочиями в сфере управления муниципальной собственностью. Они наделялись правом передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной  собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования. Органы МСУ имели большие возможности для создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности. Также они обладали правом координации участия предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Проблемы здесь возникали скорее, напротив, в силу отсутствия соответствующего администрирования, что приводило к нецелевому использованию бюджетных средств, чрезмерному увлечению предпринимательской деятельностью в ущерб исполнению ключевых вопросов местного значения.

При этом в Законе 1995 года фактически отсутствовала четкая регламентация вопросов финансового обеспечения деятельности МСУ, а именно: бюджетного выравнивания, распределения трансфертов, расщепления налогов по уровням бюджетной системы. В результате развитие финансово-экономических основ местного само­управления существенно отставало от темпов политических преобразований. Вопрос о финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления приобретал принципиальное значение, так как только она обеспечивает реальную, а не декларативную самостоятельность органов местного самоуправления, возможности реализации интересов, прав и свобод граждан как членов местного сообщества, преобразования и диверсификации муниципальной экономики.

В 1997 году была предпринята попытка исправить ситуацию. Принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» №126-ФЗ от 25.09.97, в котором был сформулирован ряд принципов регулирования межбюджетных отношений [10].  Положительными новациями этого закона являлись:

  1. Регламентация создания фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Средства фонда формировались путем отчислений от региональных и местных налогов, поступающих в бюджеты субъекта Федерации. Методология распределения Фонда определялась субъектом Федерации в соответствии с федеральным законодательством.
  2. Расширение числа собственных доходов местных бюджетов, закрепление на постоянной основе фиксированных долей некоторых федеральных и региональных налогов.
  3. Регламентация взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями, что ограничивало возможности бесконтрольно тратить бюджетные средства и заниматься предпринимательской деятельностью.

До 1998 года регламентирование системы местного налогообложения осуществлялось исходя из содержания статьи 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» [11]. Указами Президента РФ от 22 декабря 1993 года № 2268 «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.» и от 22 декабря 1993 №2270 «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях с бюджетами различных уровней» узаконено право вводить на местном уровне налоги и сборы помимо тех, которые предусмотрены статьей 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы». Однако опыт самостоятельного налогового творчества оказался негативным: в систему бюджетно-налоговых взаимоотношений были внесены хаос и бесконтрольность, затраты на обеспечение сбора дополнительно введенных налогов превышали размеры этих налоговых поступлений. В результате с 1997 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. №1214 местным органам власти предписано устранить самодеятельность и строить налоговые отношения в соответствии с положениями федерального законодательства. Подписание Президентом РФ 31 июля 1998 г. части первой Налогового Кодекса РФ,  № 146-ФЗ, явилось по сути завершением начального этапа правового реформирования налоговой системы России [12]. В результате системообразующий акт российского законодательства Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы РФ» с 1 января 1999 г. утратил свою силу.

Теперь налоговые полномочия были распределены между уровнями власти и местным самоуправлением исходя из того, что  все федеральные, региональные и местные налоги и сборы являются элементами единой налоговой системы РФ. С целью реализации поставленных задач в Налоговом кодексе был установлен закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов, что препятствовало созданию несовместимых налоговых схем в регионах и на местах. Статьи 13, 14, 15 части первой нового Кодекса, содержащие исчерпывающий перечень налогов, вводились в действие со дня введения в действие части второй Налогового кодекса РФ.

Установленная Налоговым кодексом система налогов РФ представлена в таблице 1. В целом, достигнутая с помощью Налогового кодекса более четкая регламентация взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в налоговой сфере, безусловно, заслуживает положительной оценки. Однако нельзя не отметить, что следствием этой регламентации было несимметричное, по сравнению с другими уровнями управления, сокращение возможностей роста поступлений собственных налогов для местных бюджетов. Принятие Кодекса привело к отмене  13 видов местных налогов и сборов.

Предполагалось, что снижение доходов местных бюджетов будет частично компенсировано за счет увеличения объема межбюджетных трансфертов. Закрепление полномочий органов государственной власти РФ и субъекта РФ по отношению к местному самоуправлению требовало и соответствующего финансового подкрепления в форме направляющихся на местный уровень бюджетных средств, совершенствования межбюджетных отношений. Важную роль в формировании современной системы межбюджетных отношений, определении роли и места в ней местных бюджетов сыграло принятие в 1998 году еще одного основополагающего документа,  Бюджетного кодека РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ [13]. Кодексом были установлены компетенции органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений, определено, что бюджетная система РФ имеет трехуровневую структуру, зафиксированы виды налоговых и неналоговых доходов, поступающих в федеральный, региональные и местные бюджеты. В отношении расходных обязательств кодекс устанавливал виды расходов, которые осуществляются исключительно за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов, а также виды расходов, которые осуществляются на основе совместного финансирования Федерации, регионов и местного самоуправления.

Таблица 1 - Федеральные, региональные и местные налоги и сборы

Федеральные налоги и сборы

1

налог на добавленную стоимость

2

акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья

3

налог на прибыль (доход) организаций

4

налог на доходы от капитала

5

подоходный налог с физических лиц

6

взносы в государственные социальные внебюджетные фонды

7

государственная пошлина

8

таможенная пошлина и таможенные сборы

9

налог на пользование недрами;

10

налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы

11

налог на дополнительный доход от добычи углеводородов

12

сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами

13

лесной налог

14

водный налог

15

экологический налог

16

федеральные лицензионные сборы

Региональные налоги и сборы

1

налог на имущество организаций

2

налог на недвижимость*

3

дорожный налог

4

транспортный налог

5

налог с продаж

6

налог на игорный бизнес;

7

региональные лицензионные сборы

Местные налоги и сборы

1

земельный налог

2

налог на имущество физических лиц

3

налог на рекламу

4

налог на наследование или дарение

5

местные лицензионные сборы

*При введении в действие налога на недвижимость прекращается действие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц и земельного налога

 

Оглядываясь сейчас назад, можно утверждать, что период 1995-1998 гг. стал одним из наиболее насыщенных с точки зрения активности нормотворчества в различных сферах развития местного самоуправления. Следует упомянуть, что в 1998 году Россия вступила в Совет Европы и в этом же году ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. Однако в этот период были сформированы и предпосылки для появления серьезнейших противоречий и дисбалансов в деятельности органов местного самоуправления и становлении местных сообществ. Среди этого комплекса проблем существенное место занимали  проблемы несбалансированности доходных и расходных полномочий, недооценки специфики и возможностей развития разных типов муници­пальных образований. Отсутствие «спецификации» полномочий по типам муниципалитетов не позволяло конкретизировать финансово-экономические источ­ники развития городских и сельских муниципальных образований, в полной мере учесть специфику формирования муниципального хозяйства и муниципального бюджета российских городов.

Хотя реформа местного самоуправления в тот момент и не являлась основным политическим проектом федеральных органов власти, ее реализация шла достаточно активно. Повсеместно создавались муниципальные образования, были  избраны и функционировали органы местного самоуправления. Всего к началу 2000 гг. в России существовало свыше 12 000 муниципальных образований. Отличительной чертой данного этапа было много­образие организационно-правовых и террито­риальных моделей организации местного самоуправления. Муниципальные образования были созданы и в городах с миллионным населением, и в деревнях с численностью жителей в несколько сотен или даже десятков человек.

Примечателен тот факт, что почти половина субъектов Федерации (43) пошли по пути превращения в муниципальные образования крупных административных единиц - районов и городов и не создавали муниципальных образований на территориях, входящих в районы и города. Волости (сельские округа, сельсоветы) в сельской местности, районы в городах в этом случае превращались в территории административного управления. Еще 23 из 89 субъектов Федерации избрали путь создания двухуровневого местного самоуправления в сельской местности. Всего лишь 7 субъектов Федерации свели местное самоуправление на уровень сельских округов (волостей, сельсоветов) [3].

Такое многообразие было обусловлено свободой законотворчества субъектов Федерации в данном вопросе. С учетом разнообразия природных, национально-культурных, социально-экономических факторов развития территорий, входящих в состав России, данный подход был вполне оправдан. Вместе с тем, постепенно зрело понимание необходимости более четкого определения на федеральном уровне общих принципов и критериев территориальной организации местного самоуправления, при сохранении в компетенции субфедерального уровня полномочий по наделению конкретных территорий статусом муниципального образования и установлению их границ.

Выбор территориальной модели в значительной мере предопределял и форму отношений местного самоуправления с региональным уровнем государственной власти. До начала реформы местного уровня власти на всей территории России действовала жесткая административная вертикаль, при которой администрации более мелких территорий подчинялись администрации более крупных, на территории которых они были расположены. Возникшие в середине 90-х гг. прошлого века муниципальные образования формировались на разных уровнях прежней административно-территориальной иерар­хии. В некоторых регионах бывшие районные органы власти были преобразованы в территориальные подразделения региональной администрации, образуя второй уровень государственной власти субъекта Федерации (регион - районы и города), в других регионах бывшие районы превратились в муниципальные образования, нередко с двухуровневой структурой (города, районы - поселки, сельские округа). Встречались и ситуации, когда на районном уровне одновременно представлены и органы государственной власти субъекта Федерации, и органы местного самоуправления.

Серьезно дестабилизировало деятельность местного самоуправления распыление бюджетной базы между массой не всегда дееспособных муниципальных образований. Сводные данные по состоянию бюджетов муниципальных образований РФ на 2002 г. показывают, что основную долю доходной и расходной базы местных бюджетов концентрировали достаточно крупные муниципальные образования, созданные на основе городов (5 % от общего количества муниципальных образований) и административных районов (13,2 % от общего количества). Так, из 672,2 млрд. руб. доходов всех местных бюджетов РФ 231 млрд. руб. (34,4 %) приходилось  на города и 136,6 млрд. руб. (20,3 %) - на муниципальные образования, созданные на основе административных районов. Из 699,9 млрд. руб. расходов всех местных бюджетов РФ 242,9 млрд. руб. (34,7 %) приходилось  на города и 140,9 млрд. руб. (20,1 %) - на муниципальные образования, созданные на основе административных районов. При этом данные муниципальные образования обладали наибольшей долей собственных доходов - до 76 % у городов республиканского, краевого, областного, окружного подчинения, до 43,6 % у муниципальных образований, созданных на основе административных районов, в то время как в целом по муниципальным образованиям эта величина не превышала 39,5 % (а в сельских муниципальных образованиях составляла 15,9 %) [3]. Таким образом, практика убедительно показала, что лишь достаточно крупные муниципальные образования оказались экономически и финансово состоятельными. Собственно, поэтому в большинстве субъектов Федерации муниципальные органы, имеющие самостоятельные бюджеты, были образованы на основе районов. При этом конечно, возможно и необходимо существование органов местного самоуправления более низкого уровня - поселковых, сельских и т.д. В конечном счете обе тенденции - укрупнения структур местного самоуправления и приближения их к населению с целью более полного и гибкого удовлетворения их потребностей - порождены стремлением к росту эффективности, снижению затрат, повышению качества жизни.

Осложняли положение и огромные расходные обязательства местных бюджетов. Эти расходы существенно превышали доходную базу местного самоуправления. На местные бюджеты была возложена основная нагрузка по содержанию социальной сферы, но не сформирован адекватный механизм финансирования капитальных вложений в объекты жилищно-коммунального хозяйства сферы, образования, здравоохранения и др. Доходы местных бюджетов были недостаточны даже для покрытия текущих расходов, не говоря уже о капиталовложениях.  Хотя доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляла лишь 23 %, расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляли в нем 32 %. Из местных бюджетов   финансировалось почти 100 % расходов на среднее образование, 85 % на здравоохранение, 60 % - на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги [3]. Именно органы местного самоуправления прежде всего оказывались ответственны за наполнение конкретным содержанием конституционной нормы, провозгласившей Российскую Федерацию социальным государством. 

Об остроте проблем обеспечения реальной самостоятельности местного самоуправления  в начале XXI  века свидетельствуют данные о роcте дефицита консолидированного муниципального бюджета РФ, снижении объема поступлений местных налогов (табл. 2). 

Таблица 2 - Структура и динамика доходов и дефицита местных бюджетов, %*

Доходы местных бюджетов

2000

2003

Темпы роста,

2003/2000

1. Доходы, всего

100,0

100,0

165,5

Собственные доходы

78,0

62,9

133,4

в том числе:

 

 

 

1.1. Налоговые доходы

  68,0

55,0

133,8

местные налоги и сборы

  11,9

1,2

17,3

1.2. Неналоговые доходы

  4,6

6,4

227,7

2, Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности

2,1

3,8

294,4

3. Доля дефицита  в объеме доходов

0,4

4,7

2151,0

 *Рассчитано по [14]

 Предполагалось, что раз институт местного самоуправления так приближен к гражданам, к населению, то нет необходимости регулировать это централизованно, очень подробно. Было оставлено широкое поле для законодательного законотворчества в субъектах Российской Федерации. Но на практике отсутствие четкой правовой регламентации, напротив, ограничило возможности развития местного самоуправления. Фактически, местное самоуправление оказалось неспособным выполнять свою основную функциональную роль, т.е. служить особой формой народовластия, способствовать оптимизации социального управления и обеспечивать населению необходимый объем социальных услуг.

Практика реализации закона настойчиво демонстрировала необходимость более четкой регламентации вариантов организации местного самоуправления, обусловленной необходимостью закрепления различного объема полномочий за муниципальными образованиями, в значительной степени отличающимися друг от друга по количеству жителей и инфраструктуре при обязательном сохранении равенства прав граждан на осуществление местного самоуправления вне зависимости от места жительства.

Муниципальная реформа 2003 года, которая началась с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, № 131-ФЗ была призвана снять эти проблемы путем формирования полноценного правового и экономического обеспечения сферы ответственности местного самоуправления [15]. Реформа, начавшаяся в 2003 году, охватила все стороны местного самоуправления. Пожалуй, это была самая глубокая муниципальная реформа после земской реформы 1864 года.

Появились новые аспекты в трактовке понятия «местное самоуправление». В ст.1 п.1. сформулировано, что местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Если  в федеральном законе 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, то в федеральном законе 2003 г. - как на форму осуществления народом своей власти. Можно сказать, что основная идея федерального закона 2003 г. - это идея создания механизмов осуществления народовластия в России.

Территориальная организация местного самоуправления приобрела двухуровневый характер. Определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и  на внутригородских территориях городов федерального значения, зафиксирована минимальная численность жителей, при достижении которой поселение имеет право на получение статуса муниципального образования. Так,  статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения свыше 1000 человек. Городское поселение, входящее в состав муниципального района, также наделялось статусом муниципального образования.

Существенно пересмотрен перечень вопросов местного значения, решение которых возложено на органы МСУ. Четко разграничены вопросы местного значения поселения, городского округа, муниципального района. Более конкретно определены экономические основы местного самоуправления, которые формируют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Принципиальные изменения связаны с пересмотром состава и функций муниципального имущества в экономическом развитии территории. В состав муниципальной собственности теперь может входить только имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. В случае, если у муниципального образования в собственности находится имущество, которое не соответствует перечню вопросов местного значения, такое имущество подлежит отчуждению или перепрофилированию, то есть передаче иным собственникам в порядке, установленном федеральным законодательством. Таким образом, ликвидируется возможность для нецелевого использования муниципального имущества. Перечень муниципального имущества определен для каждого типа муниципальных образований. В собственность городских округов могут быть включены все виды имущества, находящиеся в собственности поселения и (или) муниципального района.

Четкое разграничение полномочий между уровнями власти позволило заявить о ликвидации практики «необеспеченных мандатов». В силу того, что существенная часть ранее нефинансируемых муниципальных мандатов теперь передана на региональный уровень, существенно возрастает объем трансфертов, предоставляемых регионам из федерального бюджета.

На уровне субъектов РФ создается система региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, которая в определенной степени воспроизводит принципы формирования подобных фондов на федеральном уровне. В результате впервые делается попытка четко разделить на региональном уровне финансовые потоки, поступающие для реализации долгосрочных инвестиционных программ, и механическое бюджетное выравнивание муниципальных образований. При этом применение конкурсного механизма распределения финансовой помощи становится инструментом борьбы с иждивенческими настроениями муниципалитетов. Если у фондов, создаваемых на федеральном уровне, уже накоплен определенный опыт, разработаны формализованные методики механизмы конкурсного отбора, то на региональном уровне система фондов поддержки муниципальных образований только формируется. Повсеместной являлась практика предоставления финансовой помощи на нецелевые расходы, далеко не все регионы использовали формализованные методики выделения средств, процветало планирование от достигнутого, лишающее муниципалитет заинтересованности в расширении собственной ресурсной базы.

Существенно усложнилась схема выравнивания бюджетной обеспеченности. Она предполагает выравнивание как бюджетной обеспеченности поселений, т.е. низового уровня местного самоуправления, так и муниципальных районов (городских округов). При этом функция выравнивания бюджетной обеспеченности поселений может быть делегирована муниципальным районам. Другая новация бюджетного выравнивания - предоставление субвенций нижестоящих уровней бюджетной системы - вышестоящему. Субвенции  направляются в Региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) от сверхобеспеченных муниципальных образований (уровень бюджетной обеспеченности более чем в два раза превышает средний по субъекту РФ) и от поселений в региональные фонды финансовой поддержки поселений на выполнение межмуниципальных функций.  В результате впервые делается попытка четко разделить на региональном уровне финансовые потоки, поступающие для реализации долгосрочных инвестиционных программ, и механическое бюджетное выравнивание муниципальных образований. При этом применение конкурсного механизма распределения финансовой помощи становится инструментом борьбы с иждивенческими настроениями муниципалитетов.

Не менее сложные задачи решались в сфере распределения собственных и регулирующих налогов по уровням бюджетной системы. Доли от федеральных налогов теперь твердо закреплены в Налоговом кодексе РФ, а доли от закрепляемых региональных налогов теперь могут устанавливаться только долгосрочными нормативными актами, а не ежегодными Законами о бюджете, что, безусловно, облегчает финансовое планирование. Вместе с тем, количество местных налогов сократилось до двух, что ставит под вопрос возможность формирования собственной налоговой базы. Современная редакция перечня федеральных, региональных и местных налогов приведена в табл. 3.

Существенной редакции подверглись Налоговый кодекс и Бюджетный кодекс РФ. Первоначально предполагалось, что переходный период для формирования новой системы продлится до 2006 года, но затем он был увеличен до 2009 года. Сегодня мы можем сказать, что формирование новой системы местного самоуправления практически завершилось. По состоянию на 1 января 2009 г. на территории Российской Федерации сформировано 24 161 муниципальное образование. По типу муниципального образования наибольшее число приходится на муниципалитеты сельских поселений - 19 863 (82,2 %), муниципальных районов 1 810 (7,5 %), городских поселений 1 745 (7,2 %), и городских округов 507 (2,1 %). По итогам 2008 года 79 субъектов Российской Федерации имеют нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, регулирующие становление системы местного самоуправления на его территории [16].

Таблица 3 - Федеральные налоги и сборы, региональные и  местные налоги

 

Федеральные налоги и сборы

1

налог на добавленную стоимость

2

акцизы

3

налог на доходы физических лиц

4

единый социальный налог

5

налог на прибыль организаций

6

налог на добычу полезных ископаемых 

7

водный налог

8

сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов

9

государственная пошлина

 

Региональные налоги

1

налог на имущество организаций

2

 налог на игорный бизнес

3

транспортный налог

 

Местные налоги

1

земельный налог

2

налог на имущество физических лиц

 

 

 Вместе с тем, уже сейчас ряд аспектов реформы вызывает обеспокоенность именно с точки зрения перспектив развития разных типов поселений. В целом, как для городских, так и для сельских муниципальных образований предложенные направления реформирования доходной и расходной составляющей местных бюджетов пока не привели к снижению бюджетного дефицита, а, следовательно, не смогли обеспечить реальное повышение уровня финансовой самостоятельности. В отношении разных типов городских поселений дестабилизирующее воздействие могут оказать следующие обстоятельства.

  1.  В силу изъятия части важных расходных полномочий муниципальных образований в сфере образования, медицинского обслуживания, со­циально­­го обеспечения возможно возникновение дополнительных ограничений для развития  малых и средних городов, реализации их функции локальных центров социально-экономической активности, если на их базе не образованы городские округа. И если в регионах с высокой плотностью населения эти функции могут взять на себя центральные места более высокого ранга, то, например, в малозаселенных северных регионах такая естествен­ная замена в большинстве случаев невозможна [17].
  2. Другой угрозой для малых и средних городов, которые и так постоянно сталкиваются с ограничением налоговой базы, является  сокращение числа местных налогов. По «полному списку»  местные налоги и сборы будут зачисляться только в бюджеты городских округов. Налоговая база бюджета муниципальных районов предельно скудна, что существенно осложнит реализацию возложенных на них полномочий, связанных в первую очередь с организацией межпоселенческих взаимодействий, которые столь важны в условиях высокого распространения дисперсной системы расселения и низкой транспортной доступности.
  3.  Для крупных городов предлагаемые изменения грозят закреплением зависимости от исполнительных органов власти субъектов РФ. Велика вероятность консервации их современной роли в качестве крупнейших доноров региональных бюджетов, обеспечивающих реализацию программ выравнивания бюджетной обеспеченности прочих муниципальных образований, в ущерб интересам собственного местного сообщества.
  4. Фактором, ограничивающим рост доходов бюджетов крупных городов, станет резкое усиление конкуренции между федеральными, региональными и местными органами управления в ходе процесса разграничения земель. В этом случае проводимые реформы могут еще больше усилить неравномерность распределения ресурсной ренты с одной стороны, в пользу более высоких территориальных уровней управления (ре­гионального и  федерального), а с другой стороны - в пользу вертикально-интегрированных финансово-промышленных групп и транс­национальных компаний.
  5. Вызывает опасение возможность резкого сокращения муниципального имущественного комп­лекса, приватизация объектов, предоставляющих локальные общественные блага и услуги для местного сообщества, что создает дополнительные угрозы в сфере жизнеобеспечения населения.
  6. Реализуемые мероприятия в сфере реформы местного самоуправления ведут к существенной реструктуризации доходов местных бюджетов. При общем уменьшении доходов местных бюджетов, сокращении перечня местных налогов увеличивается доля целевых субсидий и закрепленных на постоянной основе налогов. Эти изменения сочетаются с сокращением расходных обязательств местных бюджетов и отменой нефинансируемых мандатов. Оборотной стороной увеличения доли трансфертов стало снижение прямой финансовой зависимости от поступления в городской бюджет налогов, выплачиваемых градообразующими пред­приятиями.
  7. Создаваемая на региональном уровне система финансовой поддержки муниципальных образований в большей степени, чем раньше, ориентирована на стимулирование саморазвития муниципальных образований за счет повышения роли субсидий, введения конкурсного механизма их распределения и разделения финансовых ресурсов текущего выравнивания бюджетной обеспеченности и финансирования долгосрочных инвестиций. Однако достичь эффективности функционирования такой системы намного сложнее, как в силу необходимости финансового обеспечения субъектом РФ взятых на себя обязательств, так и в силу существенных организационных и методических проблем, связанных с внедрением целевых и конкурсных механизмов финансирования.

Таким образом, пакет принятых законов в сфере реформы местного самоуправления не только предоставляет новые возможности, но и усиливает уже существующие угрозы для развития российских городских сообществ. Преимущества крупных городов могут оказаться иллюзорны из-за сохраняющегося масштабного перераспределения финансовых потоков, а ограничения доходных источников малых и средних городов могут стать непреодолимым препятствием для вывода их из состояния социально-экономической стагнации. Вместе с тем, говоря о современных проблемах правового статуса города как элемента системы государственного управления, необходимо всегда помнить, какой долгий исторический путь понадобился только для того, чтобы многие наши российские города официально были признаны городами. Ликвидировано одно из наиболее важных противоречий: между реальностью, в которой города играли ключевую роль в социально-экономической и политической жизни страны и с точки зрения организации своей жизнедеятельности со­ответствовали ключевым признакам городов - и формальными ограничениями их прав и свобод, что, безусловно, позволило получить новые возможности для защиты интересов местного сообщества.

Литература

  1. Грамота на права и выгоды городам Российской империи / Именной указ от 21.04.1785 г. // Полное собрание Законов Российской империи. Собр. I. Т. XXII. Ст. 16188.
  2. Анимица Е.Г., Силин Я.П., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. 2-е изд. Екатеринбург: Урал. гос. экон. ун-т, Банк культурной информации, 2006. 352 с.
  3. Доклад Рабочей группы госсовета РФ. Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития. Москва (октябрь, 2002) / Официальный сайт Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ [электронный ресурс] // Режим доступа: URL:   http://www.duma.gov.ru/search/kmpage/50200020/materialy-raznoe.htm (дата обращения 21.05.2011).
  4. Анимица Е.Г., Дворядкина Е.Б., Некрасов В.Г. Горнозаводские города: научно-теоретические объекты исследования: Екатеринбург: Урал. гос. экон. ун-т, 2004. 136 с.
  5. Запарий В.В. Черная металлургия Урала XVIII - XX века. Екатеринбург: УрО РАН, 2001. 496 с.
  6. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: Закон Союза Советских Социалистических Республик от 09.04.1990 //  Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 44. ст. 914.
  7. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 06.07.1991. № 1550-1 [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  9. Гражданский Кодекс Российской Федерации.  Часть 1: Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  10. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.09.1997 №126-ФЗ [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  11. Об основах налоговой системы в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2118-1 [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  12. Налоговый Кодекс Российской Федерации. Часть 1: Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  13. Бюджетный Кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  14. План развития муниципального сектора экономики на 2004 год: М.: Министерство экономического развития и торговли РФ, 2004.
  15. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  16. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации -2008 / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный ресурс] // Режим доступа URL:     http://www.gks.ru/wps/PA_1_0_S5/Documents/jsp/Detail_default.jsp?category=1112178611292&elementId=1244553308453 (дата обращения 21.05.2011).
  17. Тургель И.Д., Целищева Е.Ф. О финансовой самостоятельности местных органов власти. Известия Уральского государственного экономического университета. 2007. №1. С. 167-173.

Turgel I.D.

Legal and regulatory, financial and economic framework for modern city development as an element of local government system

The article deals with evolution stages of the legal status and of the financial and economic foundations of city development as a part of the system of public management of the territorial development of the country. Considerable attention is paid to the analysis of the impact of the local government reform for the formation of the Russian city as an element of socio-political system of the country.  Main problems of urban development at the present stage of the reform are identified.

Key words: citylocal governmentlocal budgetmunicipal property.
  • Теоретические основы развития муниципальной экономики и местного самоуправления


Яндекс.Метрика