Models of transition to the competitive system of mayor election: experience of municipalities of the Sverdlovsk region

Mikhametov R.S. , Pozdnyakova Yu.A.

UDK 323.2:352(47
BBK 66.3(2Рос-4С

From the early 2015, in Russia in general and in the Sverdlovsk region in particular, there is an ongoing process of transition to the competitive system of the city heads election. The problem is that this process is different: quite peacefully in some municipalities, but scandalized in others. The aim of the research is to study the political situation in the municipalities of the Middle Urals and highlight not only the models of transition to the new election system, but also the factors justifying the particular option. The rational choice theory is the theoretical and methodological basis of the research. The comparative analysis (to identify criteria for distinguishing various transition models) and the case-study method (to consider specific situations in municipalities) were also applied. As the empirical basis, there was data from local election commissions, materials from news agencies, and analytical reports. As a result, the author came to the conclusion, that the process of transition to a competitive system of mayor election is varying. In some municipalities (Ekaterinburg, Sysert) this process goes smoothly, without political excesses, and in others (Degtyarsk, Bogdanovich) is accompanied by political conflicts. The research showed that the options (models) of the transition process and its political results depend on a combination of two factors - the degree of the municipal elite unity and the level of conflict between the mayor and the regional leader.

Keywords: mayor electionslocal politicslocal governmentlocal government practicesmunicipal elitesSverdlovsk region.

Главной чертой российского местного самоуправления (МСУ) является его постоянное реформирование [1, с. 36–42]. На нынешнем этапе особое место среди всех новаций занимает введение нового способа избрания главы муниципального образования (МО) – представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Таким образом, на данный момент уставами МО может быть установлен один из трех вариантов избрания мэра: избрание на муниципальных выборах; избрание депутатами представительного органа муниципального образования из своего состава; избрание депутатами представительного органа из числа претендентов, представленных конкурсной комиссией. По состоянию на 1 марта 2019 г., на муниципальных выборах избран 25,7% мэров, из состава депутатов – 41,3%, по конкурсу – 32,7%, на сходах – 0,3% [2]. Необходимо заметить, что конкурсный способ был введен только в 2015 году. На данный момент этот вариант применительно к главам муниципальных районов и городских округов применяется в 27 регионах, в том числе и в Свердловской области. Широкое и повсеместное внедрение конкурсной модели обусловлено двумя политическими причинами.

Первая – из всех возможных вариантов вышеназванный способ предоставляет главе региона максимально возможные рычаги воздействия на персональный состав корпуса глав муниципалитетов. Применительно к муниципальным районам и городским округам половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего МО, а другая половина – губернатором. Иными словами, новая модель избрания главы МО расширяет спектр возможностей региональных правящих элит по формированию системы муниципального управления на конкретных территориях. Поэтому не удивляет, что региональные власти активно задействуют конкурсную модель, чтобы усилить контроль над МСУ [3, с. 16].

Вторая причина – данный способ избрания главы МО не предусматривает прямых выборов, на которых могут победить оппозиционные главе региона и партии «Единая Россия» кандидаты. Из недавней политической истории Свердловской области можно привести несколько громких примеров: победа самовыдвиженца Валентины Исаевой на выборах мэра Нижнего Тагила в 2008 году и Евгения Ройзмана в Екатеринбурге в 2013 году и т.д. [4, с. 25]. Приход к власти крупного города (особенно административного центра региона) оппозиционного политика не является критичной для политической выживаемости губернатора, но событие это – малоприятное в политическом плане, т.к. это может стать причиной возникновения политического конфликта между уровнями власти. По данным эмпирического исследования, конфликт губернатора с мэром региональной столицы приводит к снижению явки избирателей и ощутимым электоральным потерям главы региона на прямых выборах [5, с. 76-91]. Это обусловлено тем, что такой мэр становится во главе городской политической машины, которая работает против действующего главы региона. В политологической литературе политические машины условно определяются как «политические организа­ции, мобилизующие электоральную поддержку путем предоставления определенного рода специфических привилегий избирателям в обмен на их голоса» [6, с. 462].

Объектом нашего исследования выступает конкурсная система избрания глав муниципальных образований, расположенных на территории Среднего Урала, а предметом – особенности и условия перехода на «конкурсную» систему. Целью работы является выявление моделей перехода городов на непрямые выборы «сильных мэров». Под «конкурсной» системой понимают такой способ избрания «сильного» мэра, когда глава города избирается депутатами гордумы из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Данный вариант избрания появился в феврале 2015 года.

В Свердловской области 94 муниципальных образования, из которых 68 – городские округа, 5 – муниципальные районы, 5 – городские поселения и 16 – сельские поселения. На данный момент прямые выборы исчезли повсеместно и сохранились только в 16 сельских поселениях. На наш взгляд, это в первую очередь связано с тем, что сельские поселения – специфические муниципальные образования с очень маленькой территорией, а, следовательно, хорошо развитыми связями между людьми. В таких условиях наилучший вариант – выбор главы на прямых выборах. Кроме того, необходимо понимать, что для небольших муниципалитетов характерна кадровая проблема: найти управленца сегодня достаточно сложно, так как кадровый резерв для этих должностей практически не сформирован. Поэтому внедрение непрямых выборов на территории сельских поселений осложнило бы работу региональных органов власти по подбору кандидатов и могло бы привести к политическому и управленческому кризису территории.

Первыми муниципалитетами, которые перешли на новую систему, были Березовский, Махнёво и Туринск. Последним городом (городским округом), в котором были отменены прямые выборов мэра, был Нижний Тагил. Соответствующий законопроект был принят региональным парламентом 5 мая 2018 года. Нижний Тагил оставался последним городом в Свердловской области, в котором сохранялись прямые выборы. Их отмена связана в первую очередь с назначением мэра Нижнего Тагила Сергея Носова губернатором Магаданской области.

Если говорить о степени научной проработанности темы, то стоит отдельно выделить работу пермских исследователей Ковина и Петровой, которые, проанализировав 35 конкурсов на избрание глав МО, построили следующую типологию конкурсов: неконкурентное и неконфликтное избрание; неконкурентное, но конфликтное избрание; конкурентное, но неконфликтное избрание; конкурентное и конфликтное избрание главы [7, с. 112–120]. Исходя из представленной выше типологии, можно сделать вывод, что в ее основу авторы заложили два критерия – уровень конкурентности конкурса и характера конфликтности уже прошедших конкурсов по избранию глав МР и ГО в Пермском крае. Наше исследование отличается от представленного выше двумя моментами. Во-первых, географией изучения, т.е. в этой научной работе рассматривается политическая ситуация в муниципалитетах Свердловской области. Во-вторых, и это само главное, акцентом, т.е. основное внимание уделено политическим последствиям отмены прямых выборов и перехода на конкурсную систему избрания, а также причинам, которые к этим последствиям привели.

В основу анализа мы положили два критерия – уровень сплоченности городской элиты и характер взаимоотношений (наличие или отсутствие конфликта) между муниципальной (исполнительной) и региональной властью (см. таблицу 1). В зависимости от уровня сплоченности мы выделили два вида или типа элит – интегрированную и фрагментарную. Под интегрированной муниципальной элитой мы понимаем ситуацию, когда «сильный мэр» (или местная администрация во главе с сити-менеджером в случае двуглавой системы управления) и большинство депутатского корпуса городской думы составляют одну политическую команду. Под фрагментированной муниципальной элитой мы понимаем ситуацию, когда большинство депутатов представительного органа МО и глава города (местная администрация) представляют разные политические лагеря, группы элит.

Для изучения опыта перехода муниципальных образований Свердловской области на конкурсную систему избрания мэров мы применили метод case-study. Среди городов Среднего Урала мы выбрали четыре города (Полевской, Дегтярск, Богданович, Екатеринбург), на примере которых можно лучше всего показать варианты перехода на конкурсную модель.

 

Екатеринбург

Политическая ситуация в уральской столице накануне конкурсных выборов характеризовалась двумя моментами. Во-первых, наличием интегрированной муниципальной элиты. Речь идет о «городской команде», т.е. о группе муниципальных служащих (том-менеджменте) администрации уральской столицы, большинстве депутатов гордумы, а также отдельных местных политиков и общественников, которые сотрудничали с ней. Во главе этой группы был руководитель администрации свердловского губернатора В. Г. Тунгусов, много лет проработавший на должности руководителя аппарата администрации Екатеринбурга (2004–2016 гг.). Во-вторых, наличием конфликта между «городской командой» и свердловским губернатором Е. Куйвашевым [8, с. 225–231]. Необходимо сказать, что конфликт между «областью» и «городом» на Среднем Урале имеет давнюю историю, является классическом примером противостояния регионального и местного уровней управления, вошел во все учебники по политической регионалистике, став заметной частью политической истории Свердловской области [9].

 

Таблица 1. Модели перехода на конкурсную систему

 

Конфликт главы города

с региональной элитой

Отсутствие конфликта мэра

с региональной элитой

Интегрированная элита

Екатеринбург

Полевской

Фрагментированная элита

Сысерть

Дегтярск и Богданович

 

По итогам муниципальных выборов, которые состоялись в ЕДГ 09.09.2018, «город» потерял политический контроль над гордумой, т.е. большинство депутатов гордумы нового созыва занимали «антигородские» позиции. Это большинство не представляет собой единого целого – одна часть «народных избранников» политически ориентируется на свердловского губернатора Е. Куйвашева, другая – представляет интересы жилищно-коммунального бизнеса, но их объединяет одно – усталость или неприемлемость «городской команды». Те выборы имели важное политическое значение по двум причинам. Первая – гордума (большинство ее депутатов) назначает половину членов конкурсной комиссии, роль которой состоит в том, чтобы из всех заявившихся кандидатов на пост мэра выбрать трех наиболее достойных (не только в плане профессионализма и опыта работы, но и политическом аспекте). Вторая – гордума / представительный орган избирает главу города. Исходя из двух вышеназванных условий, свердловский губернатор поддержал кандидатуру А. Г. Высокинского, который был заместителем Е. Куйвашева. Проблемы с его избранием на пост главы уральской столицы отсутствовали. Таким образом, интегрированная муниципальная элита, конфликтовавшая с главой региона, потерпела политическое поражение и потеряла по итогам муниципальных выборов (прямых, по которым избирались депутаты гордумы, и косвенных, градоначальник) власть.

 

Полевской

Политическая ситуация в городе накануне конкурсных выборов характеризовалась двумя моментами. Первый – сильные и устойчивые позиции градообразующего предприятия в политической сфере. Интегрированность муниципальной (политической и экономической) элиты обеспечивает градообразующее предприятие, которым выступает Северский трубный завод (входит в Трубную металлургическую компанию). В городе сложилась на момент перехода к новой системе, если рассматривать в аспекте взаимоотношений бизнеса и власти, модель, которая в научной политологической литературе именуется как «приватизация власти», «город-комбинат», «захват государства». Об этом говорит тот факт, что «сильный мэр» А. Ковалев с 1992 года и до своего избрания мэром проработал на градообразующем предприятии, пройдя путь от электромонтера до директора по управлению персоналом. Второй – отсутствие конфликта между главой города и региональной властью. Это обусловлено следующим моментом. В условиях, когда глава города (не только он, но и большинство городских депутатов) являются выходцами из градообразующего предприятия, говорить о конфликтности достаточно сложно, т.к. деловые элиты, руководствуясь экономическим интересом и прагматизмом, стремятся выстроить конструктивные отношения с губернатором в надежде получить преференции [10].

Консолидированным кандидатом от градообразующего предприятия и политического руководства области» стал директор по управлению персоналом Северского трубного завода и вице-спикер думы Полевского Константин Поспелов. В сентябре 2017 г. городская дума практически единогласно поддержала избрание Поспелова на пост главы муниципального образования. Экс-мэр Ковалев был отправлен в «почетную политическую ссылку». Он был пристроен работать в структуры областной исполнительной власти, став заместителем управляющего администрацией Западного управленческого округа. Таким образом, интегрированной локальной элите, которая находилась в хороших конструктивных отношениях с региональной правящей элитой, удалось сохранить статус-кво, т.е. политический контроль над «городом».

 

Сысерть

Начальная ситуация в Сысерти может быть представлена следующим образом. Во-первых, наличие фрагментированной элиты. Наблюдался конфликт между главой города Александром Карамышевым и депутатами представительного органа из-за земельного вопроса. Большинство депутатов негативно оценивали работу главы, хотя формально она оставалась без юридической оценки со стороны думы («мягкая» форма критики). Во-вторых, конфликт между главой города и свердловским губернатором. Глава региона не рекомендовал Карамышеву повторно выдвигаться на пост главы. В этих условиях региональные власти выдвинули министра инвестиций и развития Свердловской области Дмитрия Нисковских на конкурс главы Сысерти, который и победил. А. Карамышев участие в конкурсе не принимал, сосредоточившись на выборах в муниципальную думу. Большинство голосов по итогам выборов в думу в 2017 году получили сторонники Карамышева. Новый состав думы Сысерти избрал своим председателем Александра Карамышева. Таким образом, группе А. Карамышева удалось остаться в городской власти, но только не в исполнительной, а представительной.

 

Дегтярск и Богданович

Наконец, примерами следующей модели выступают Дегтярск и Богданович. Для нее свойственны такие характеристики, как наличие фрагментированной муниципальной элиты и отсутствие конфликта между главой города и свердловским губернатором.

 Если говорить о Дегтярске, то конфликтными были отношения между депутатским корпусом («клан Хасимовых») и возглавлявшим город с 2012 по 2018 годы мэром Игорем Бусахиным. Последний был избран на прямых выборах. Выдвиженец «Справедливой России» Игорь Бусахин был избран главой Дегтярска в 2012 году, набрав 63,9% голосов и существенно опередив кандидата, поддержанного «Единой Россией», Ольгу Козлову (13,9%). Официально она баллотировалась в порядке самовыдвижения, но пользовалась поддержкой областной администрации и партии «Единая Россия». В течение нескольких лет дума ставила ему «неуд» после ежегодных отчетов о работе в должности главы городского округа. Иными словами, действующий (на тот момент) глава и ряд депутатов гордумы во главе со спикером Ольгой Хисамовой длительный период находились в жестком противостоянии.

Что касается Богдановича, то там было противостояние тандема Быков-Голованов (депутатский корпус) против мэра Владимира Москвина. Политический конфликт начался почти сразу после избрания последнего. Бывший мэр (А. Быков) три срока руководил Богдановичем. Во времена его мэрства Голованов возглавлял финансовое управление администрации. При Москвине он был отправлен на пенсию.

Специфика ситуации в рассматриваемых городах состояла в том, что политические силы, контролирующие городские думы («клан Хасимовых» и тандем Быкова-Голованова) стремились через конкурсную процедуру «поставить» на должность мэра лояльного себе человека (бывшего руководителя контрольного органа Дегтярска Татьяну Васильеву и Владимира Голованова соответственно). Действующие мэры (И. Бусахин в Дегтярске и В. Москвин в Богдановиче) были заинтересованы в переизбрании. Противоположность политических интересов акторов локальной политики приводила к местным политическим кризисам. В частности, в Дегтярске для избрания нового мэра понадобилось провести три конкурса, а по времени сам процесс затянулся на два года. В Богдановиче политический кризис выразился в двоевластии, когда городом руководили два человека – В. Москвин и В. Голованов. Необходимо отметить, что это продолжалось две недели. Неспособность местных элит договориться между собой и найти компромиссное решение вынуждало в каждом случае свердловского губернатора вмешиваться, что находило выражение в нейтральной кандидатуре на пост «сильного мэра» (Вадим Пильников в Дегтярске и Павел Мартьянов в Богдановиче). Таким образом, силам, контролирующим муниципальные думы, не удавалось реализовать свои планы по политическому захвату города.

Подводя итог всему вышесказанному, можно сказать, что процесс перехода на конкурсную систему избрания глав городов неоднороден. В одних муниципалитетах данный процесс проходит спокойно, без политических эксцессов, а в других – сопровождается политическими конфликтами. Говоря о политических последствиях перехода (постфактум) для локальной элиты, можно выделять как проигравших, так и победителей. Как показало наше исследование, варианты (модели) процесса перехода и его политические результаты зависят от сочетания двух факторов – степени единства муниципальной элиты и уровня конфликтности между мэром и главой региона.

Литература

  1. Мухаметов Р.С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития // Вопросы управления. 2015. № 5. С. 36–42.
  2. Информационно-аналитические материалы о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2018 г. – начало 2019 г.). [Электронный ресурс] // Министерство юстиции РФ. URL: https://minjust.ru/razvitie-federativnyh-otnosheniy-i-mestnogo-samoupravleniya/informacionno-analiticheskie-materialy-o (дата обращения 01.08.2019).
  3. Кузнецов А. Ю. Специфика функционирования механизмов сменяемости власти в условиях российского федерализма // Общество: политика, экономика, право. 2018. № 8. С. 15–18.
  4. Мухаметов Р. С. Государственная политика в сфере местного самоуправления в период построения «вертикали власти» // Вопросы управления. 2016. № 6. С. 23-29.
  5. Сироткина Е. В., Карандашова С. А. Лояльность элит и выборы глав регионов: роль предвыборных конфликтов в исходе голосования // Полис. Политические исследования. 2017. № 6. С. 76–91.
  6.  Golosov G. V. Machine Politics: The Concept and Its Implications for Post-Soviet Studies // Demokratizatsiya. 2013. Vol. 21. № 4. P. 459–480.
  7. Ковин В. С., Петрова Р. И. Конкурентность в локальном политическом пространстве: конкурсы по избранию глав МСУ и выборы депутатов представительных органов власти в муниципальных районах и городских округах Пермского края в 2012–2017 гг. // Вестник Пермского научного центра УрО РАН. 2017. № 4. С. 112–120.
  8. Мухаметов Р. С. Специфика конфликта «области» и «города» (на примере Свердловской области) // Известия Уральского федерального университета. Серия 1: Проблемы образования, науки и культуры. 2013. Т. 119. № 4. С. 225–231.
  9. Мухаметов Р. С. Политические институты и процессы в Свердловской области. Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2017.
  10. Туровский Р. Ф. Региональные модели взаимодействия между деловыми и властными элитами: современные процессы и их социально-политические последствия. Итоговый аналитический доклад. [Электронный ресурс] // Политком.ру. URL: http://www.politcom.ru/8474.html (дата обращения 01.08.2019).

Bibliography

1. Mukhametov R. S. Local government in Russia: main development stages // Management Issues. 2015. № 5. P. 36–42 [Muhametov R.S. Mestnoe samoupravlenie v Rossii: osnovnye jetapy razvitija // Voprosy upravlenija. 2015. № 5.  S. 36–42].  – (In Rus.)

2. Information and analytical materials of the state and main directions of the local government development in the Russian Federation (2018 - early 2019 statistics). [e-resource] // Ministry of Justice of the Russian Federation. URL: https://minjust.ru/razvitie-federativnyh-otnosheniy-i-mestnogo-samoupravleniya/informacionno-analiticheskie-materialy-o (date of access 01.08.2019) [Informacionno-analiticheskie materialy o sostojanii i osnovnyh napravlenijah razvitija mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii (dannye za 2018 g. – nachalo 2019 g.). [Jelektronnyj resurs] // Ministerstvo justicii RF. URL: https://minjust.ru/razvitie-federativnyh-otnosheniy-i-mestnogo-samoupravleniya/informacionno-analiticheskie-materialy-o (data obrashhenija 01.08.2019)].  – (In Rus.)

3. Kuznetsov A. Yu. The specifics of change of power mechanisms functioning under the conditions of Russian federalism // Society: politics, economics, law. 2018. № 8. P. 15–18 [Kuznecov A.Ju. Specifika funkcionirovanija mehanizmov smenjaemosti vlasti v uslovijah rossijskogo federalizma // Obshhestvo: politika, jekonomika, pravo. 2018. № 8. S. 15–18].  – (In Rus.)

4. Mukhametov R. S. State policy in the field of local government in the period of the “vertical of power” development // Management Issues. 2016. № 6. P. 23-29 [Muhametov R. S. Gosudarstvennaja politika v sfere mestnogo samoupravlenija v period postroenija «vertikali vlasti» // Voprosy upravlenija. 2016. № 6.  S. 23-29]. – (In Rus.)

5. Sirotkina E. V., Karandashova S. A. Elite loyalty and elections of regional leaders: the role of pre-election conflicts in the voting outcome // Polis. Political research. 2017. № 6. P. 76–91 [Sirotkina E.V., Karandashova S.A. Lojal'nost' jelit i vybory glav regionov: rol' predvybornyh konfliktov v ishode golosovanija // Polis. Politicheskie issledovanija. 2017. № 6. S. 76–91].  – (In Rus.)

6. Golosov G. V. Machine Politics: The Concept and Its Implications for Post-Soviet Studies // Demokratizatsiya. 2013. Vol. 21 № 4. P. 459–480.

7. Kovin V. S., Petrova R. I. Competitiveness in the local political area: competitive election of local government leaders and election of deputies of representative bodies of power in municipal and urban districts of the Perm Territory in 2012–2017. // Bulletin of the Perm Scientific Center of the Ural Branch of the Russian Academy of Sciences. 2017. № 4. P. 112–120 [Kovin V. S., Petrova R. I. Konkurentnost' v lokal'nom politicheskom prostranstve: konkursy po izbraniju glav MSU i vybory deputatov predstavitel'nyh organov vlasti v municipal'nyh rajonah i gorodskih okrugah Permskogo kraja v 2012–2017 gg. // Vestnik Permskogo nauchnogo centra UrO RAN. 2017. № 4. S. 112–120].  – (In Rus.)

8. Mukhametov R. S. The specifics of conflict between the “region” and the “city” (exemplified by  the Sverdlovsk region) // Bulletin of the Ural Federal University. Series 1: Problems of education, science and culture. 2013. V. 119. № 4. P. 225–231 [Muhametov R. S. Specifika konflikta «oblasti» i «goroda» (na primere Sverdlovskoj oblasti) //  Izvestija Ural'skogo federal'nogo universiteta. Serija 1: Problemy obrazovanija, nauki i kul'tury. 2013. T. 119. № 4. S. 225–231].  – (In Rus.)

9. Mukhametov R. S. Political institutions and processes in the Sverdlovsk region. Ekaterinburg: Ural University Press, 2017 [Muhametov R.S. Politicheskie instituty i processy v Sverdlovskoj oblasti. Ekaterinburg: Izd-vo Ural'skogo universiteta, 2017].  – (In Rus.)

10. Turovsky R. F. Regional models of interaction between business and power elites: modern processes and socio-political consequences. Final analytical report. [e-resource] // Politkom.ru. URL: http://www.politcom.ru/8474.html (date of access 01.08.2019) [Turovskij R.F. Regional'nye modeli vzaimodejstvija mezhdu delovymi i vlastnymi jelitami: sovremennye processy i ih social'no-politicheskie posledstvija. Itogovyj analiticheskij doklad. [Jelektronnyj resurs] // Politkom.ru. URL: http://www.politcom.ru/8474.html (data obrashhenija 01.08.2019)].  – (In Rus.)

  • Actual problems of legal regulation of local self-government


Яндекс.Метрика