Reauthorization between local and national government bodies of the Russian Federation subject

Goncharov M.V.

UDK 342.55
BBK 67.400.74

Purpose. To study the reauthorization institution in the public authority system of the Russian Federation; to identify problems of its functioning and to propose development options.

The author considers that the federal legislator using the term “reauthorization” does not reveal its content and identity or difference from other ones previously enshrined in the Constitution of the Russian Federation and federal legislation, for example, “vesting”, “transfer”, “demarcation”, “temporary exercise of certain powers”, "transfer of part of the exercised authority."

Reasons that in order to determine the legal content of the term “reauthorization” it is necessary to identify the nature of the local government bodies power, which may become the subject of redistribution, are provided.

The author’s interpretation is given of the ideal reauthorization model, which should unconditionally contain regulation of the issue of financial basis for the exercising any official power, otherwise the exercising of powers could be jeopardized, which would inevitably lead to violation of the constitutional principle of equal protection of the law and court

The methods of analytical jurisprudence have been used: analysis, synthesis, comparative-legal method.

All elements of the legislative structure of the reauthorization institution between local and national government bodies of the subject of the Russian Federation are revealed. The problems of the reauthorization institution functioning are identified. The mechanism of powers redistribution is presented in detail. The conditions to transfer the authority of one level of public authority to another are provided. The nature of the powers of local government and transferred powers is analyzed.

Scientific novelty. The nature of the reauthorization institution is examined; constitutional foundations for reauthorization and conditions for constitutionality of redistribution of powers are formulated.

Keywords: state powersreauthorizationpowers of local authoritiespublic power.

В соответствии с частью 1.2 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее федеральный закон № 131-ФЗ) законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации [1, ч. 1.2 ст. 17]. В правоприменительной, в том числе в судебной практике, возник весьма обоснованный вопрос о том, становятся ли полномочия органов местного самоуправления, перераспределенные органам государственной власти субъекта РФ, государственными полномочиями? И применяются ли при последующей обратной передаче таких полномочий органам местного самоуправления нормы части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации о передаче необходимых материальных и финансовых средств, и нормы главы 4 федерального закона № 131-ФЗ? Попробуем разобраться и выявить природу достаточно непростого для российского муниципального права института.

Механизм перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с частью 1.2 статьи 17 федерального закона № 131-ФЗ законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. В этом нестандартном институте можно увидеть черты реализации принципа субсидиарности в деятельности всей публичной власти государства [2, с. 76-78]. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы вступают в силу с начала очередного финансового года. Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 федерального закона № 131-ФЗ.

Анализ норм части 1.2 статьи 17 федерального закона № 131-ФЗ позволяет определить следующие условия для передачи полномочий.

1. Перераспределение возможно только тех полномочий, которые закреплены за органами местного самоуправления федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

2. В рамках части 1.2 статьи 17 федерального закона № 131-ФЗ перераспределение возможно только в форме временного изъятия полномочий органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъекта РФ.

3. Перераспределение полномочий может быть осуществлено только в форме закона субъекта РФ.

4. Перераспределение полномочий носит временный характер (это следует из природы перераспределения как ограничительного по отношению к местному самоуправлению института; следуя практике Конституционного Суда Российской Федерации, любое ограничение становится умалением, если носит неограниченный по времени характер [3, п. 6 м.ч.]. Также на временный характер указывает сама норма части 1.2. статьи 17, определяя минимальный срок, что подразумевает необходимость закрепления в законе субъекта РФ специальной номы о сроке перераспределения). Срок, на который перераспределяются полномочия, должен быть указан в законе субъекта РФ о перераспределении конкретных полномочий.

5. Перераспределение полномочий возможно только на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принявшего закон о перераспределении полномочий.

6. Закон субъекта РФ о перераспределении полномочий должен вступать в силу с начала очередного финансового года.

7. Имеются абсолютные (исключительные) полномочия органов местного самоуправления, которые недопустимо перераспределять [1, ч. 1.2 ст. 17].

При соблюдении всех указанных условий, закон субъекта РФ о перераспределении полномочий будет считаться соответствующим части 1.2. статьи 17 федерального закона № 131-ФЗ.

Становятся ли полномочия органов местного самоуправления, перераспределенные от органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъекта РФ, государственными полномочиями? Федеральный законодатель использует термин «перераспределение» не раскрывая его содержание и тождество или отличие от иных, ранее закрепленных в Конституции РФ и федеральном законодательстве, например, «наделение», «передача», «разграничение», «временное осуществление отдельных полномочий», «передача осуществления части полномочий».

Для определения юридического содержания термина «перераспределение» необходимо определить характер полномочий органов местного самоуправления, которые могут стать предметом для перераспределения.

Возможность перераспределения полномочий закреплена в федеральном законе в статье, которая называется «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения» [1, ст. 17]. Из наименования этой статьи и ее содержания следует, что предметом регулирования данной статьи являются только полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Как уже ранее было отмечено, перераспределение полномочий органов местного самоуправления должно носить срочный характер, то есть изыматься в пользу органов государственной власти субъекта РФ на определенный в законе субъекта РФ срок, какой бы продолжительный он не был.

По своей правовой природе полномочия органов являются правами и обязанностями соответствующих органов в конкретной сфере общественных отношений, урегулированных нормами права. Вопросы местного значения как юридическая категория и термин, используемый в Конституции РФ и федеральном законодательстве, характеризует конкретную сферу общественных отношений, в рамках которой за органами местного самоуправления закрепляются конкретные полномочия.

Публичная власть в Российской Федерации осуществляется в силу Конституции РФ в двух формах: во-первых, государственная власть, которая разграничивается на государственную власть Российской Федерации и государственную власть субъектов Российской Федерации, и, во-вторых, муниципальная власть или местное самоуправление [4, ч. 2 ст. 3, ч. 1 ст. 11, ч. 2 ст. 11, ст. 12, ст. 130].

Государственная власть по Конституции РФ разграничивается на: ведение Российской Федерации; совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; ведение субъектов Российской Федерации.

Для раскрытия содержания муниципальной власти (местного самоуправления) Конституция РФ закрепила термин вопросы местного значения» [4, ч. 1 ст. 130].

Полномочия органов государственной власти и полномочия органов местного самоуправления являются категориями, производными от категории «предметы ведения» (для государственной власти) и «вопросы местного значения» (для местного самоуправления).

«Наделение», «передача», «разграничение» полномочий, «временное осуществление отдельных полномочий», «передача осуществления части полномочий», «перераспределение» полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления от одного уровня публичной власти к другому не влечет изменения их правовой природы и соответствия их тому или иному предмету ведения или вопросу местного значения (если при этом не меняется принадлежность тому или иному уровню публичной власти самого предмета ведения (что не допускается Конституцией РФ, статьи 71–73).

Таким образом, перераспределение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пользу органов государственной власти не прекращает их статус «полномочий по решению вопросов местного значения». Они по-прежнему остаются полномочиями, осуществление которых направлено на решение вопросов местного значения. «Государственными» они с точки зрения уровня публичной власти не становятся. «Государственными» становятся лишь органы, которые их после перераспределения должны осуществлять. В такой ситуации уместно использовать категорию «передача осуществления полномочий».

Применяются ли при последующей обратной передаче полномочий органам местного самоуправления нормы части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации и главы 4 федерального закона № 131-ФЗ? Возникает закономерный вопрос об обратном механизме (обратном первично осуществленному механизму перераспределения), в рамках перераспределения полномочий, когда полномочия возвращаются от органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления. Каков механизм передачи полномочий от органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления?

Анализ нормы части 2 статьи 132 Конституции РФ, а также ее соотношение с частью 1 этой же статьи позволяет сделать следующие выводы.

Часть 1 статьи 132 Конституции РФ указывает на основное предназначение органов местного самоуправления – решение вопросов местного значения. Часть 2 статьи 132 Конституции, структурно и предметно отделенная от первой части, указывает на иные полномочия органов местного самоуправления, которые могут быть в принципе предусмотрены, кроме уже названных в части первой статьи (решение вопросов местного значения). К этим иным полномочиям Конституция отнесла – отдельные государственные полномочия.

Таким образом, на полномочия, переданные органам государственной власти субъекта РФ в рамках процедуры перераспределения [1, ч. 1.2 ст. 17], не может распространяться правовой режим части 2 статьи 132 Конституции РФ, поскольку и после перераспределения их в адрес органов государственной власти субъекта РФ они не утрачивают статус полномочий по решению вопросов местного значения, и на них должна распространяться часть 1 статьи 132 Конституции РФ.

Этот вывод подтверждается и нормами главы 4 федерального закона № 131-ФЗ, где в части 1 статьи 19 закреплено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Учитывая вышеизложенное, необходимо констатировать, что на механизм обратной передачи полномочий от органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления не распространяются нормы части 2 статьи 132 Конституции РФ и главы 4 федерального закона № 131-ФЗ.

При этом необходимо отметить, что перераспределение может (и должно) иметь две стадии:

первая стадия – передача полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения органам государственной власти субъекта РФ;

вторая стадия – обратная передача, указанных полномочий, от органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления.

Альтернативой второй стадии может быть, имеющее место быть на практике, изъятие какого-либо вопроса из числа вопросов местного значения и закрепления его в качестве полномочия по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Неконституционность такого варианта очевидна, но пока данный вариант не был предметом проверки его на предмет соответствия Конституции РФ Конституционным Судом РФ.

Если же к обратному возврату полномочий органам местного самоуправления не применяется часть 2 статьи 132 Конституции РФ и глава 4 федерального закона № 131-ФЗ, то возникает вопрос о том, какие нормативные требования можно сформулировать исходя из положений части 1.2 статьи 17 федерального закона № 131-ФЗ? Анализ данной нормы позволяет выделить следующие условия ее реализации при обратном возврате полномочий органам местного самоуправления.

1. Возврат возможен в следующих основных формах:

1.1. прекращение действия закона субъекта РФ, которым первично было осуществлено перераспределение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (в результате отмены его действия; признание судом недействующим; признание судом несоответствующим акту большей юридической силу);

1.2. истечение срока, на который законом субъекта РФ были перераспределены полномочия (срок, указанный в законе субъекта РФ);

1.3. принятие специального закона субъекта РФ о перераспределении в форме возврата полномочий органам местного самоуправления.

2. Последствия возврата полномочий органам местного самоуправления должны быть урегулированы либо в первичном законе субъекта РФ о перераспределении полномочий, либо в законе о возврате полномочий, или в специальном законе. В противном случае возможно возникновение ситуации нестабильности правового регулирования или ненадлежащего осуществления полномочий органами местного самоуправления.

Анализ целого ряда статей Конституции РФ позволил Конституционному Суду РФ сформулировать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который, должен обязывать органы государственной власти сохранять разумную стабильность правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм, надлежащее гарантировать правовое положение субъектов длящихся правоотношений, предоставлять им адекватные временные и иные возможности для адаптации к изменившимся нормативным условиям приобретения и реализации соответствующих прав и свобод [5, п. 4.1 м.ч.].

Из указанной правовой позиции Конституционного Суда РФ вытекает требование, обращенное к законодателю субъекта РФ, определить в законе о возврате полномочий органам местного самоуправления как минимум следующее:

-     передаваемые полномочия;

-     органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, которым передаются (возвращаются) полномочия;

-     срок возврата (определение даты начала осуществления полномочий органами местного самоуправления: не ранее начала очередного финансового года) [6, ч. 8 ст. 31],

-     переходный период: для подготовки органов местного самоуправления к осуществлению полномочий; определения финансовой основы для осуществления полномочий; формирования органов (структурных подразделений, должностных лиц) для осуществления полномочий (или нормативного закрепления за уже имеющимися органами); передачи необходимых документов и материалов от органов государственной власти органам местного самоуправления (по длящимся отношениям) и др.;

-     порядок и сроки предоставления соответствующей документации и материалов от органов государственной власти органам местного самоуправления по результатам осуществления органами государственной власти полномочий органом местного самоуправления.

Обязаны ли при таком толковании органы государственной власти субъекта РФ при возврате полномочий органам местного самоуправления разрешить вопрос о финансировании осуществления возвращаемых полномочий? Часть 1.2 статьи 17 федерального закона № 131-ФЗ не содержит требования к законодателю субъекта РФ решать вопрос о финансировании осуществления полномочий органов местного самоуправления ни при первичном перераспределении полномочий в пользу органов государственной власти субъекта РФ, ни при обратном возврате таких полномочий органам местного самоуправления.

Идеальная модель разграничения властных полномочий в безусловном порядке должна содержать регулирование вопроса о финансовой основе осуществления любого властного полномочия, в противном случае осуществление полномочий может быть поставлено под угрозу невыполнения, что неминуемо приведет к нарушению конституционного принципа равноправия и равенства всех перед законом и судом [4, ч. 2 ст.  6, ч. 1 ст. 19].

С учетом разной бюджетной обеспеченности муниципальных образований и лежащей на органах государственной власти субъектов РФ обязанности обеспечивать сбалансированность бюджета и выравнивание бюджетной обеспеченности [6, ст. 31, абз. 2 ч. 1 ст. 135, ч. 1, п. 1 ст. 136] органы государственной власти субъекта РФ обязаны при недостаточной бюджетной обеспеченности соответствующих муниципальных образований (с учетом затрат на осуществление возвращаемых полномочий органам местного самоуправления) урегулировать вопрос о финансовой основе осуществления возвращаемых органам местного самоуправления полномочий.

Насколько конституционен институт перераспределения полномочий в целом? Автором не ставился специально вопрос о соответствии как такового института перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пользу органов государственной власти Конституции РФ, при этом необходимо отметить следующее.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ следует, что «из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти; на органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление; недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления; в то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации, поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления» [7, п. 3 м.ч.].

Часть 1.2 статьи 17 федерального закона № 131-ФЗ имеет довольно серьезные перспективы быть оспоренной и рассмотренной Конституционным Судом РФ на предмет соответствия Конституции РФ и заложенным в ней принципам местного самоуправления. Введение института перераспределения полномочий вряд ли можно назвать одной из форм развития Конституции [8, с. 29].

Литература

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. 2003. 8 окт.

2. Выдрин И. В., Эмих В. В. Принцип субсидиарности в организации местного самоуправления в России и Польше // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук, 2017. Т. 17. Вып. 2. С. 71–99.

3. По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 г. № 6-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 9, ст. 1142.

4. Конституция Российской Федерации: от 12 декабря 1993 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.

5. По делу о проверке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июня 2015 г. № 17-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 27, ст. 4101.

6. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31, ст. 3823.

7. По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 50, ст. 4943.

8. Саликов М.С. Изменение Конституции: формы, соотношение и пределы // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 5 (124). С. 23-35.

Bibliography

1. On general principles of organization of local government in the Russian Federation: Federal Law of October 6, 2003 № 131-FL // Rossiiskaya gazeta. 2003. [Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii: Federal'nyy Zakon ot 6 oktyabrya 2003 g. № 131-FZ // Rossiyskaya gazeta. 2003. 8 oktyabrya.] – (In Rus.)

2. Vydrin I.V., Emikh V.V. The subsidiarity principle in organization of local government in Russia and Poland // Scientific yearbook of the Institute of philosophy and law of the Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, 2017. V. 17, Issue 2. P. 71– 99. [Vydrin I. V., Emikh V. V. Printsip subsidiarnosti v organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossii i Pol'she // Nauchnyy ezhegodnik Instituta filosofii i prava Ural'skogo otdeleniya Rossiyskoy akademii nauk, 2017. T. 17, vypusk 2. S. 71–99]. – (In Rus.)

3. On the case of constitutionality verification of the provisions of the second part of Article 31 of the USSR Law of June 24, 1981 “On legal status of foreign citizens in the USSR” following the complaint from Yahya Dashti Gafur: Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of February 17, 1998 № 6- P // Collected legislation of the Russian Federation. 1998. № 9, Art. 1142. [Po delu o proverke konstitutsionnosti polozheniya chasti vtoroy stat'i 31 Zakona SSSR ot 24 iyunya 1981 goda «O pravovom polozhenii inostrannykh grazhdan v SSSR» v svyazi s zhaloboy Yakh'ya Dashti Gafura: Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda Rossiyskoy Federatsii ot 17 fevralya 1998 g. № 6-P // Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii. 1998. № 9, st. 1142]. – (In Rus.)

4. The RF Constitution: of December 12, 1993 // Collected legislation of the Russian Federation. 2014. № 31, Art. 4398. [Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii: ot 12 dekabrya 1993 g. // Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii. 2014. № 31, st. 4398]. – (In Rus.)

5. On the case of constitutionality verification of Part 3 of Article 71 of the Federal Law “On hunting and hunting resources preservation and on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation” following the request from the Supreme Court of the Russian Federation: Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of June 25, 2015 №17-P // Collected legislation of the Russian Federation. 2015. № 27, Art. 4101. [Po delu o proverke konstitutsionnosti chasti 3 stat'i 71 Federal'nogo zakona «Ob okhote i o sokhranenii okhotnich'ikh resursov i o vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federatsii» v svyazi s zaprosom Verkhovnogo Suda Rossiyskoy Federatsii: Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda Rossiyskoy Federatsii ot 25 iyunya 2015 g. № 17-P // Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii. 2015. № 27, st. 4101]. – (In Rus.)

6. Budget Code of the Russian Federation: Federal Law of the Russian Federation of July 31, 1998 № 145-FL // Collected legislation of the Russian Federation. 1998. № 31, Art. 3823. [Byudzhetnyy kodeks Rossiyskoy Federatsii: Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 31 iyulya 1998 g. № 145-FZ // Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii. 1998. № 31, st. 3823]. – (In Rus.)

7. On the case of constitutionality verification of certain provisions of the Charter (Basic Law) of the Kursk region as amended in the Law of the Kursk region of March 22, 1999 “On amendments and addenda to the Charter (Basic Law) of the Kursk region”: Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of November 30, 2000 № 15-P // Collected legislation of the Russian Federation. 2000. № 50, Art. 4943. [Po delu o proverke konstitutsionnosti otdel'nykh polozheniy Ustava (Osnovnogo Zakona) Kurskoy oblasti v redaktsii Zakona Kurskoy oblasti ot 22 marta 1999 goda «O vnesenii izmeneniy i dopolneniy v Ustav (Osnovnoy Zakon) Kurskoy oblasti»: Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda Rossiyskoy Federatsii ot 30 noyabrya 2000 g. № 15-P // Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii. 2000. № 50, st. 4943]. – (In Rus.)

8. Salikov M. S. Amendment of the Constitution: forms, ratio and limits // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2018. № 5 (124). P. 23-35. [Salikov M.S. Izmenenie Konstitutsii: formy, sootnoshenie i predely // Vestnik Saratovskoy gosudarstvennoy yuridicheskoy akademii. 2018. № 5 (124). S. 23-35]. – (In Rus.).

  • Actual problems of legal regulation of local self-government


Яндекс.Метрика