Particular aspects of combating cor-ruption in municipal authorities

Karagodin V.N.

UDK 343.35:352
BBK 67.408.142

Serious national efforts to combat corruption in our country hardly meet expectations of the population. Despite some positive achievements in this area, no fundamental shift has been observed in corruption-related crime. This is due to the predominance of the repressive-prohibitive restrictions among the anti-corruption means. Much less attention is paid to methods and measures of preventing corruption. In the author’s opinion, prevention of corruptive activities in the municipal authorities is of particular importance. These institutions are the closest to the population; their mission is to create conditions for ensuring the people’s vital rights and meeting their immediate essential needs. The subject of the research is the corruption crimes patterns, as well as activities to identify and prevent them. The aim of the research is to establish the corruption factors in the municipal authorities’ activity, to work out proposals on using the information about them to detect and prevent corruption crimes. Previous publications on this issue studied judicial and investigative practice, conducted sociological surveys of representatives of different social groups, identifying the most common corruption offenses and their essential features, but with no reference to the socio-economic, natural features of the territories or municipalities, regular staffing of municipal authorities, qualitative and quantitative specifics of their activities. While working on this article, based on the selective study of about 30 criminal cases on similar crimes, the author attempted to identify the above factors, to consider the possibility of using information about them to detect and prevent corruption crimes.

Keywords: public authoritiescorruption offensecorruption crimecorruption factorscorruptionsocietymunicipal authoritiesneedscorruption crimes forecast.

Как уже отмечалось, в криминологических и криминалистических характеристиках коррупционных преступлений при описании обстановки их совершения не учитываются социально-экономические, природные и другие характеристики территорий, на которой осуществляют свою деятельность органы муниципальной власти [1, с. 61–90].

Прежде всего, представляется необходимым принимать во внимание степень автономности муниципального образования. Среди них могут быть выделены муниципальные образования полностью автономные и входящие в состав других более крупных. К первым из названных могут быть отнесены города и районы областного подчинения. Вторые представляют собой районы, административные округа городов, являющихся самостоятельными субъектами федерации или центрами субъектов федерации. К этой же группе могут быть отнесены администрации поселковых и сельских поселений на территории районов областей, округов и республик.

На территориях муниципальных образований в рамках городов, являющихся центрами субъектов федераций или самостоятельными субъектами федерации, как правило, проживает значительное количество населения, функционирует достаточное количество муниципальных и иных предприятий. В связи с этим органы муниципальной власти таких образований осуществляют более разнообразные функции и виды деятельности.

Органы муниципальной власти, действующие на удаленных от центра территориях, в большинстве своем имеют ограниченные функции, поскольку население в подведомственных им городах, поселках, деревнях немногочисленно, социальная инфраструктура не развита, производственные предприятия или учреждения по оказанию услуг отсутствуют или обеспечивают занятость небольшого количества трудоспособного населения.

Не секрет, что данные характеристики обуславливают объемы финансирования органов муниципальной власти. Крупные органы муниципальной власти получают большее по объему финансирование для выполнения возложенных на них целей, задач и функций. Значительное по объему финансирование на выполнение разного рода услуг и работ стимулирует конкуренцию среди подрядчиков, а также принятие сотрудниками муниципальных органов власти решений о совершении коррупционных преступлений.

В подобных условиях наиболее распространены преступления, совершаемые с использованием служебного или должностного положения сотрудниками муниципальных органов, действующих в большинстве своем из корыстных побуждений. Значительное распространение получили и преступления, связанные с проведением конкурсов на выполнение работ и оказание разного рода услуг. По данным Общероссийского Народного Фронта, около 95% такого рода мероприятий, призванных предотвратить хищения, взяточничество, разные злоупотребления при приобретении товаров, определении производителей работ, поставщиков услуг, проводятся с различными нарушениями. Причем по сведениям, приведенным в докладе в адрес Федеральной антимонопольной службы, отмечается преобладание злоупотреблений при проведении конкурсов на организацию школьного питания и здравоохранения [3]. Объяснение такой направленности противоправной активности не представляет труда. Реальную стоимость названного вида услуг в период их оказания определить довольно сложно. По крайней мере, школьники не смогут сделать этого, так же как оценить действительное качество оказываемых услуг. Поэтому поставки услуг по цене и качеству более низким, чем предусмотрено контрактом, позволяет в кратчайшие сроки получать недобросовестным поставщикам значительные прибыли.

Способы совершения преступлений, связанных с закупками, довольно разнообразны [2]. В наиболее общем виде они могут быть разделены на несколько групп. К первой из них может быть отнесено получение взяток должностными лицами за нарушение правил проведения конкурсов путем создания выигрышных условий для организации, представленной взяткодателем.

Вторая объединяет способы, заключающиеся в составлении конкурсных условий, обеспечивающих победу одному участнику. Например, известен случай, когда в правилах проведения конкурса на выполнение ремонта здания органа муниципальной власти было указано, что офис исполнителя должен находиться не далее определенного расстояния от объекта ремонтно-строительных работ. Естественно, что выиграть этот конкурс могла только одна организация.

Приемы создания преимуществ для одного из участников также довольно многообразны [4, с. 37–62; 5, с. 60–62].

В способы преступлений данной груп­пы включаются действия по выплате победителем после выигрыша в конкурсе должностному лицу муниципального органа заранее определенной денежной суммы, так называемого «отката».

В качестве способов преступлений, связанных с закупками, могут быть названы необоснованное занижение конкурсной цены ниже себестоимости требуемых услуг, работ с целью устранения конкурентов, которые будут вынуждены отказаться от дальнейших притязаний ввиду явной нерентабельности выигрыша. В дальнейшем для победителя стоимость закупленных работ, услуг повышается по разным, чаще всего незаконным, основаниям. Из суммы полученных такой организацией денежных средств в соответствии с заранее достигнутой договоренностью производятся незаконные выплаты должностному лицу муниципальной организации.

В содержание способов коррупционных преступлений рассматриваемого вида могут и не включаться действия по получению должностными лицами муниципальных органов незаконного вознаграждения. В таких случаях должностные лица действуют в интересах своих родственников, близких, для которых незаконно создаются благоприятные условия для выигрыша конкурсов, торгов.

Третью группу способов преступлений рассматриваемого вида образует система действий по незаконному приему работ, услуг, в действительности не выполненных или исполненных в объеме меньшем, чем предусмотрено контрактом. Как правило, в такие способы включаются действия по получению незаконного вознаграждения должностным лицом муниципального органа.

Иногда, названные должностные лица вымогают взятки за общее покровительство при приемке и своевременной оплате работ, предусмотренных контрактом, заключенным по итогам выигранного конкурса. Например, глава администрации одного из районов субъекта федерации вымогал взятку у директора организации, осуществлявшей по муниципальному контракту услуги по санитарному содержанию территорий, за покровительство при приемке и оплате выполненных работ. Глава администрации был задержан в момент получения от названного директора взятки в сумме 150000 рублей.

Необходимо отметить, что иногда между должностными лицами муниципальных органов, в функции которых входит проведение конкурсов, контроль за исполнением контрактов, и руководителями организаций, участвующих в торгах, аукционах, устанавливаются устойчивые коррупционные связи. В результате внешние субъекты таких связей оказываются постоянными победителями проводимых данным муниципальным учреждением конкурсов по закупкам услуг и работ. При этом в целях маскировки названными лицами создаются разные коммерческие предприятия, поочередно принимающие участие в названных конкурсах. Некоторые такие организации привлекаются в качестве подставных участников, обеспечивающих видимую массовость конкурса и победу основной организации.

Должностные лица провинциальных муниципальных органов совершают некорыстные коррупционные преступления. Среди них в меньшей степени распространены деяния, связанные с нарушениями при проведении закупок работ и услуг, поскольку финансирование в этих целях осуществляется не часто и в ограниченных объемах. В то же время, названные субъекты иногда совершают злоупотребления, связанные с проведением закупок работ, стоимость которых превышает финансирование, выделенное на эти цели муниципальному органу. Например, глава администрации городского округа с населением около 50 тысяч человек провел конкурс, а по его итогам заключил муниципальный контракт на дорожно-строительные работы на сумму около 40 млн рублей, заведомо зная, что муниципальный орган не располагает подобными средствами. Подобные действия были совершены названным лицом для исполнения своих предвыборных обязательств перед избирателями о ремонте дорог на нескольких улицах города. Исполнитель работ, не получив оплаты за выполненные работы, обратился с иском в арбитражный суд. По решению суда с администрации округа была взыскана задолженность. В результате, администрации округа был причинен материальный ущерб в сумме около 27 млн рублей.

Не менее распространены и злоупотребления служебным положением по приемке фактически невыполненных работ, предусмотренных муниципальным контрактом. Главы и другие должностные лица провинциальных муниципальных органов нередко совершают эти коррупционные преступления, чтобы скрыть невыполнение муниципального контракта, создать или поддержать свой имидж эффективного и успешного руководителя.

Так, глава городского округа, в целях создания видимости успешного выполнения региональной адресной программы «Переселение граждан на территории Свердловской области из аварийного жилищного фонда в 20132017 годах», превышая свои должностные полномочия, неоднократно подписывал документы на приемку и оплату заведомо невыполненных работ, предполагая, что полученные средства будут истрачены подрядчиком на завершение строительства. Затем, являясь председателем комиссии по приемке жилья, несмотря на выявленные недостатки и явные признаки незавершенного строительства, глава города подписал акт приемки-сдачи жилых домов. В результате муниципальному образованию был причинен материальный ущерб на сумму около 20 млн рублей.

Однако наибольшее распространение в провинциальных органах муниципальной власти получили коррупционные преступления, связанные с незаконным оборотом муниципальных земель. Главы администраций небольших по численности населения муниципальных образований нередко незаконно выделяют земельные участки знакомым, родственникам. Иногда после проведения незаконных операций с земельными участками без какой-либо оплаты должностные лица муниципальных органов переходят к совершению коррупционных преступлений из корыстных побуждений. Например, глава сельского поселения дал указание о подготовке подложной выписки из похозяйственной книги о принадлежности своему знакомому крупного земельного участка. Эту выписку заверил собственной подписью и печатью. На основании выписки гражданин получил свидетельство о государственной регистрации права собственности на земельный участок. В дальнейшем глава сельского поселения распорядился подготовить еще несколько подложных выписок такого рода, но уже за взятки. Кроме этого, он, вступив в сговор с одним из взяткодателей, купил у него по заниженной цене незаконно полученный земельный участок.

Интересно, что чиновники органов муниципальной власти в более крупных поселениях, расположенных ближе к центру субъекта федерации, пытаются получить большую по размеру прибыль от подобной коррупционной деятельности. Так, заместитель главы городского округа, граничащего с г. Екатеринбургом, незаконно перевел в собственность подконтрольного ему дачного некоммерческого партнерства земельные участки, занизив их реальную стоимость. Затем участки были реализованы коммерческой организации, за что указанный чиновник получил 4 нежилых помещения, общей площадью свыше 4000 м², расположенных в г. Екатеринбурге.

Обращает на себя внимание, что чиновники органов малых по численности населения муниципальных образований не предпринимают особых мер по сокрытию совершаемых коррупционных преступлений. Фактически эти меры сводятся к ограничению круга участников выполнения незаконных операций, утаиванию их от окружающих.

Должностные лица более крупных муниципальных органов реализуют доста­точно сложные действия по сокрытию совершаемых коррупционных преступлений, придавая вид законных операциям, совершаемым в обход или с прямым нарушением действующих правил.

В результате коррупционные деяния названных лиц в течение определенного времени, иногда достаточно продолжительного, остаются латентными.

Следует отметить, что, несмотря на создание целой системы внутреннего и внешнего контроля, призванной в том числе противодействовать коррупции, эффективность ее действия оставляет желать лучшего. Коррупционные правонарушения чаще всего выявляются учреждениями внешнего контроля. Преступления же коррупционного характера в основном обнаруживаются при проверке следственными и оперативно-розыскными органами заявлений и сообщений граждан. Чаще всего сообщения поступают от лиц, ставших жертвами вымогательства взяток или иным образом пострадавших от коррупционных правонарушений. Представителями самих муниципальных органов власти коррупционные действия собственных сотрудников выявляются крайне редко. Недостаточную активность демонстрируют и институты гражданского общества. Исключение составляют территориальные организации Общероссийского народного фронта России, которые не сводят свою деятельность к обычным проверкам с целью обнаружения отдельных фактов коррупционных правонарушений. Они пытаются анализировать отдельные направления деятельности различных органов, выявляя системные признаки коррупционных преступлений. Кроме этого, названные учреждения систематизируют приемы и способы коррупционных правонарушений, публикуя данные об этом в средствах информации открытого доступа.

Представляется, что учреждениями контроля деятельности муниципальных органов власти должны определяться зоны коррупционного риска. Например, при формировании и утверждении бюджета муниципальных органов целесообразно предусмотреть возможные коррупционные риски при проведении тех или иных мероприятий. Соответственно этому следует планировать определенные меры, направленные на предупреждение возможных коррупционных проявлений. Допустим, о планировании проведения на конкурсной основе ремонтных работ, требующих значительных материальных затрат, возможно заранее известить заинтересованные группы населения, а также представителей институтов гражданского общества. Предварительное обсуждение с участием указанных лиц содержания, сроков, качества планируемых работ, услуг, а также требований к их исполнителям, высказанные при этом пожелания, рекомендации несомненно оказывают предупреждающее воздействие на поведение субъектов возможных коррупционных правонарушений.

Однако одного лишь обсуждения планируемых мероприятий явно недостаточно. Необходимо добиваться проведения их в соответствии с требованиями закона. Прежде всего, требуется обеспечить реальную гласность и прозрачность действий должностных лиц муниципальных органов на всех этапах операций, характеризующихся коррупционными рисками. В частности, об объявлении конкурса на проведение работ, оказание услуг, целесообразно уведомлять вышеупомянутых представителей населения и институтов гражданского общества с тем, чтобы они смогли убедиться, насколько заказчиком учтены их пожелания, отреагировать на допущенные, по их мнению, нарушения закона.

Призывы к обеспечению прозрачности деятельности по закупкам звучат давно [6, с. 38]. Но реальных мер по реализации этих благих намерений наблюдается немного. В то же время нельзя не отметить положительный опыт муниципальных органов г. Москвы, где создана единая торговая площадка, а при проведении торгов в качестве наблюдателей могут присутствовать различные лица. Кроме того, в дополнение к официальному сайту в электронных сетях создан «Портал государственных закупок», позволяющий непосредственно наблюдать за процессом проведения торгов. Наконец, там действует автоматизированная система единой регистрации контрактов и торгов с базой данных обо всех проводимых в городе торгах, конкурсах, аукционах и т.д. Данная система, ко всему прочему, позволяет проводить многоуровневый аудит, с помощью которых выявляются и останавливаются действия муниципальных органов с признаками коррупционных правонарушений [7, с. 120–121].

Наверное, для некоторых провинциальных муниципальных органов использование современных цифровых технологий пока недоступно. Но вполне приемлемо приглашение в качестве наблюдателей членов школьных родительских комитетов, советов ветеранов, участников других институтов гражданского общества.

В настоящее время создано значительное количество негосударственных фондов, самодеятельных организаций по борьбе с коррупцией. Некоторые из них исходят из принципа всеобщей коррумпированности чиновников и ставят своей целью обнаружение фактов коррупции любым путем. Нужно отметить, что муниципальные органы власти обязаны устанавливать корректные отношения с любыми, обращающимися к ним, представителями учреждений и организаций. В то же время, по нашему мнению, лица, называющие себя представителями различных самодеятельных организаций, не могут подменять правоохранительные учреждения, проводить проверки документов, опросы должностных и иных лиц.

С представителями организаций, ориентированных на оказание содействия муниципальным учреждениям в предупреждении и выявлении коррупционных правонарушений, следует налаживать деловое взаимодействие.

В публицистической и научной литературе все чаще раздаются предложения об ограничении непосредственных контактов должностных лиц, в том числе сотрудников муниципальных органов, с обращающимися к ним по различным причинам гражданами путем внедрения систем электронного документооборота, создания специализированных приемных, оборудованных системами видеонаблюдения и аудиоконтроля, формирование системы единого окна, предполагающей прием всех заявлений одним государственным органом, рассылающим поступившие прошения учреждениям-исполнителям и т.п. [8, с. 242, 261].

С предложениями о мерах по ограничению непосредственного общения рядовых граждан с сотрудниками муниципальных органов трудно согласиться. Во-первых, для небольших по штату учреждений малых по численности населения и площади муниципальных образований это трудно осуществимо. Во-вторых, это приводит к созданию искусственных барьеров между чиновниками муниципальных учреждений и населением. В крупных муниципальных органах и без того наблюдается определенная изоляция служащих от рядовых граждан, в интересах которых должны действовать муниципалитеты. Нужно не отгораживаться от людей, опасаясь, что они плохо повлияют на чиновников, а добиваться выполнения последними своих обязанностей с соблюдением закона. Это предполагает подбор кадров муниципальной службы, обладающих нравственными представлениями и принципами недопустимости любых коррупционных преступлений.

Необходимо также установление системы многоуровневого контроля за деятельностью служащих муниципальных органов. Гораздо более привлекательным выглядит предложение об установлении обратных связей с населением и институтами гражданского общества, привлечение их к проведению общественных экспертиз, обеспечению гражданского участия в делах местного самоуправления [9, с. 117, 124].

Кроме того, желательно контролировать не только законность проведения торгов, но и заключения контрактов по итогам конкурсов. Для этого, по примеру г. Москвы, желательно создавать информационные платформы открытого доступа, содержащие сведения о проведении закупок и заключении контрактов в нескольких муниципальных образованиях, сведения об исполнителях, стоимости и поэтапных сроках исполнения контрактов.

Содержать подобные информационные системы могли бы органы власти субъектов Российской Федерации, в значительной степени финансирующих деятельность муниципальных учреждений.

Целесообразно также размещать информацию о поэтапном выполнении предусмотренных контрактом работ, сроках их оплаты.

В контрактах необходимо предусмотреть контроль и поэтапную приемку работ, услуг. Особое внимание должно быть уделено проверке качества и стоимости материалов, изделий, работ, реальные параметры которых на последующих этапах исполнения контракта установить не удастся.

К осуществлению контроля на промежуточных этапах выполнения контрактных условий целесообразно привлекать представителей населения и институтов гражданского общества.

Органам оперативно-розыскной деятельности рекомендуется осуществлять мониторинг проводимых конкурсов, торгов, а также заключенных по их итогам контрактов в целях выявления признаков коррупционных преступлений. При получении данных, являющихся основанием для выдвижения версии о совершении коррупционного преступления, производятся предусмотренные законом оперативно-розыскные мероприятия.

Представляется, что внимание органов оперативно-розыскной деятельности должны привлекать не только сведения о допущенных отступлениях от правил проведения конкурсов, торгов, заключения контрактов, но и участия в этих мероприятиях одних и те же субъектов, их родственников, неожиданное привлечение в качестве исполнителей организаций, не имеющих опыта в выполнении работ, оказании услуг, предусмотренных контрактом, и т.п.

Целесообразна, по нашему мнению, и проверка законности заключения, полноты и качества исполнения контрактов на крупные суммы. Конечно же, при этом должны соблюдаться требования закона об обоснованности, порядке оформления и проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Подобная деятельность позволит не только выявлять уже совершенные (совершаемые) коррупционные преступления, но и предупреждать их.

Литература

  1. Коррупционная преступность в сфере местного самоуправления в Российской Федерации: монография / Под ред. Ф.Р. Сундурова. М.: Юрлитинформ, 2017.
  2. Башмаков И. С. Особенности первоначального этапа расследования коррупционных преступлений, совершаемых представителями органов местной власти. М.: Юрлитинформ, 2007.
  3. Доклад о проблемах в системе питания в образовательных и медицинских организациях. [электронный ресурс]. URL:  https://onf.ru/2018/09/17/antikorrupcionnyy-proekt-onf-podvel-itogi-raboty-za-5-let-i-rasskazal-o-planah-na/ (дата обращения 15.10.2018).
  4. Перов В. А. Выявление, квалификация и организация расследования преступлений, совершаемых при планировании, размещении и исполнении государственного (муниципального) заказа: учебно-методическое пособие / Под ред. А.М. Багмета. М.: Юрлитинформ, 2017.
  5. Кондраткова Н. В. Коррупционные схемы, реализуемые заказчиками при проведении электронных аукционов // Вестник Московской академии Следственного комитета Российской Федерации. 2017. № 2. С. 58–66.
  6. Курбанов М. С.-М. Профилактика преступлений, совершаемых в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных потребностей // Российский следователь. 2004. № 3. С. 34–38.
  7. Храмкин А. А. Противодействие коррупции в госзакупках. М.: Юриспруденция, 2011.
  8. Ларичев В. Д. Получение взятки муниципальным служащим: уголовно-правовые и криминологические аспекты: монография / Ларичев В. Д., Пазников И. Н., Фоминых С. М., Казаков А. Я.  М.: Юрлитинформ, 2012.
  9. Бондарь В. Н. Препятствуя разрушению // Противодействие коррупции на муниципальном уровне: сборник. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 87–130.

Bibliography

  1. Corruption Crimes in the field of local self-government in the Russian Federation: monograph / Ed. By F. R. Sundurov. M.: Yurlitinform, 2017
  2. Bashmakov I. S. Features of the initial stage of the investigation of corruption crimes committed by representatives of local authorities. M .: Yurlitinform, 2007
  3. Report on problems in the nutrition system in educational and medical organizations. [electronic resource]. URL: https://onf.ru/2018/09/17/antikorrupcionnyy-proekt-onf-podvel-itogi-raboty-za-5-let-i-rasskazal-o-planah-na/ (date of reference 15.10.2018 )
  4. Perov V. A. Identification, qualification and organization of the investigation of crimes committed during the planning, placement and execution of public (municipal) order: study guide / Ed.by A. M. Bagmet. M.: Yurlitinform, 2017
  5. Kondratkova N. V. Corruption schemes implemented by customers at electronic auctions // Bulletin of the Moscow Academy of the Investigative Committee of the Russian Federation. 2017.№2. Pp. 58-66
  6. Kurbanov M. S.-M. Prevention of crimes committed in the field of procurement to meet the state and municipal needs // Russian investigator. 2004. №3. P. 34-38
  7. Khramkin A. A. Combating corruption in public procurement. M .: Jurisprudence, 2011
  8. Larichev V. D. Taking bribes by municipal officials: legal, criminal and criminological aspects: monograph / Larichev V.D., Paznikov I.N., Fominykh S.M., Kazakov A.Ya. M.: Yurlitinform, 2012.
  9. Bondar’ V. N. Preventing destruction // Combating corruption at municipal level: a collection. M.: Volters Kluver, 2008. P. 87-130.
  • Actual problems of legal regulation of local self-government


Яндекс.Метрика