The influence of public and municipal management «privatization» on the quality of public services (exemplified by the utilities sector)

Kabanova I.E.

UDK 351:332.8
BBK 65.441.3-21

The article considers the possible squeezing of state and municipal enterprises out of the sector of providing public services to consumers and the transfer of public property to private investors through concession agreements. The aim of the research is to study the causes and consequences of the transfer of public and municipal property used for providing services in the field of public utilities through concession agreements. Forecasting the possibility of infrastructural renewal in the Russian utility sector with reducing the state and municipal unitary enterprises and increasing number of private providers of public services. The requirements of the sectoral legislation on heat and water supply, as well as best practices of concessions in the municipal sphere are analyzed with formal logical and statistical methods. The result of the research - the existing practice of concession agreements in the municipal sphere - cannot be unequivocally considered as having real positive effects, which would express in improving the quality and reliability of public services. Moreover, currently, there are almost no economic incentives or legal regulations contributing to the modernization of municipal infrastructure transferred to private investors. It seems preferable to choose models that do not require public authority delegation to individuals, but rather a symbiosis of public and corporate governance, involving individuals in exercising public authority, preserving the property ownership with the public entity and also bearing the responsibility for violations committed while exercising authority.

 

The reported study was funded by RFBR according to the research project № 19-011-00752.

Keywords: accidentsutilitiesutilities sectorconcessionscorporate governancemunicipal unitary enterprisespublic propertyprivate investoreconomic incentive.

Глобальной социально-экономичес­кой и политической тенденцией последних лет является «приватизация государства», которая предполагает увеличение количества управляющих субъектов за счет развития публично-частного партнерства в различных сферах и формах, управление публичной собственностью через корпоративные структуры, привлечение ресурсов частных лиц (в том числе, ресурсов местных жителей в рамках территориального общественного самоуправления и инициативного бюджетирования) для осуществления тех функций, которые традиционно возлагались на органы публичной власти. В государственное и муниципальное управление постепенно внедряются идеи «Нового публичного управления» (New Public Management), заключающиеся в том, что правительства концентрируются не столько на исполнении функциональных обязанностей государственными и муниципальными учреждениями и организациями, сколько на привлечении всех структур – государственных, муниципальных, частных – к решению общественных проблем.

Однако важно, чтобы реформирование государственного и муниципального управления осуществлялось синхронно с совершенствованием механизмов контроля за деятельностью частных субъектов и ответственности публичных и частных партнеров, т.к. при приватизации публичных полномочий требуется решить проблемы эффективности использования ресурсов и качества оказываемых услуг, а также оценки эффективности осуществления переданных полномочий, контроля и ответственности.

Сложная городская среда для безопасного функционирования требует применения новых управленческих приемов и моделей, способных приводить к балансу интересы различных городских групп и превращать город из территории рисков и конфликтов в территорию безопасности, которая является системой, где нейтрализуются присущие именно городской среде риски транспортных, бытовых (пожары, взрывы бытового газа, повреждения электрической проводки, возможность выпадения из высотных зданий), промышленных, криминальных, природных и социально-экономических опасностей и катастроф. Для того чтобы город мог быть «территорией безопасности», в первую очередь необходимо снизить риски, присущие самой городской среде и затрагивающие наибольшее количество жителей, – это транспортные и коммунальные риски (в данной статье будут рассмотрены только последние).

Для оптимального функционирования новой управленческой модели необходимо выявление рисков уже существующей компетенции органов публичной власти в сфере обеспечения безопасности городского пространства в целях их правильного распределения между всеми участниками управленческого процесса (по принципу «соответствующие риски должны ложиться на ту сторону, которой легче их предотвратить») и определения пределов ответственности органов публичной власти, инвесторов и населения при совместном использовании городского пространства.

Главный показатель состояния городской инфраструктуры и ее безопасной эксплуатации – это количество аварий. Если аварийность минимальна – значит город действительно является территорией безопасности. Если нет – это означает, что город не способен обеспечить тот набор услуг, который, собственно, и делает населенный пункт городом.

Согласно отчету о работе Правительства России за период с 2012 по 2017 годы, за прошедшие 6 лет удалось на 60% снизить аварийность в сетях теплоснабжения и почти в два раза – в сетях водоснабжения, в том числе благодаря тому, что была создана система привлечения частных инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства [1]. Аналогичную статистику приводит Минстрой России, указывая, что везде, куда приходит частный инвестор, наблюдается улучшение ситуации: снижается аварийность, ведется ресурсосберегающая политика. На предприятиях теплоснабжения, переданных в концессию, потери снизились на 18%, а аварийность – на 47% [2]. Снижение аварийности в министерстве связывают с растущими темпами модернизации коммунальной инфраструктуры посредством привлечения частных инвесторов в рамках государственно-част­ного и муниципально-частного партнерства (ГЧП и МЧП), однако по данным Счетной палаты России, общий объем принятых инвестиционных обязательств составляет лишь около 14% от необходимой оценочной потребности в инвестициях в инфраструктуру коммунальной сферы [3]. Так, сегодня в концессии находится всего порядка 5% государственных и муниципальных систем водоснабжения. При этом потери воды с ростом числа концессий не стали меньше, но аварийность на объектах немного снизилась. Аналогичная ситуация прослеживается в теплоснабжении: потеря тепла с ростом числа концессий остается на прежнем уровне, существенного снижения аварийности не происходит [4].

Динамика потерь воды и тепловой энергии носит более сглаженный характер. При этом отмечается рост рассматриваемых показателей за небольшими исключениями. Показатели аварийности, напротив, снижаются год за годом. Таким образом, изменение ключевых индикаторов деятельности ресурсоснабжающих организаций происходит вне зависимости от темпов внедрения концессионных соглашений. Данное обстоятельство позволяет сделать предположение о достаточно слабой их взаимосвязи. Кроме этого, для субъектов Российской Федерации с высокой долей концессионных соглашений по некоторым показателям отмечается негативная динамика изменения. Так, показатели уровня потерь воды и тепловой энергии, аварийности в системах теплоснабжения по итогам 2016 года несколько ухудшили свои значения по сравнению с данными 2014 года. Практика применения концессионных соглашений в коммунальной сфере не позволяет однозначно утверждать, что концессионные механизмы приводят к реальным положительным эффектам, которые бы выражались в повышении качества и надежности поставки коммунального ресурса. Пока какие-либо взаимосвязи между темпами внедрения концессий и реальными изменениями в ключевых показателях деятельности организаций не наблюдаются. Да и в общем масштабе систем коммунальной инфраструктуры по стране доля концессионных соглашений пока не столь значительна. С этих позиций говорить о том, что концессия как механизм обеспечения развития коммунальной инфраструктуры уже состоялся и его применение приносит ощутимые результаты, несколько преждевременно [5].

На данный момент нет ни экономических стимулов, ни правовых норм, способствующих модернизации коммунальной инфраструктуры, переданной частному инвестору. Как показывает практика, не все выигравшие конкурс концессионеры потом заключают концессионное соглашение. Определенная доля заключенных концессий – это завуалированные договоры аренды объектов ЖКХ, которые инвестор если и готов модернизировать, то лишь за счет средств, поступающих к нему за счет сборов тарифных платежей, а не привлеченных или своих собственных.

В свете вышеприведенных данных вызывают обеспокоенность планы отказаться от муниципальных предприятий коммунального сектора к 2020 году в пользу концессионных соглашений. Отсутствие комплексной оценки деятельности коммунальных предприятий рождает у федеральной власти заблуждение, что МУПы априори не могут быть эффективными, и единственный выход – это передача муниципального имущества, используемого для оказания коммунальных услуг, в эксплуатацию частным инвесторам.

Организационно-правовая форма уни­тарных предприятий позволяет обес­печить контроль за имуществом, имеющим социальную значимость и особое назначение – оказание государственных и муниципальных услуг, гарантировать хозяйственную самостоятельность пред­приятия (наличие самостоятельного юридического лица, обладающего гражданской правосубъектностью и несущего ответственность за свои действия) и одновременно установить ее пределы, заданные целями сохранности имущества и его эффективного использования по назначению, не меняя при этом государственной (муниципальной) формы собственности [6, 7].

Наличие имущества ГУП и МУП в публичной собственности выступает гарантией того, что вне зависимости от воли субъекта экономической деятельности, эксплуатирующего данные объекты (особенно инфраструктурные), население муниципального образования не лишится возможности получения услуг из-за отсутствия соответствующей инфраструктуры. При отказе от унитарных предприятий встанет вопрос о сохранении инфраструктурных объектов в публичной собственности и способности органов местного самоуправления и органов государственной власти исполнять соответствующие полномочия, для реализации которых и выделялась публичная собственность.

Более того, демонополизация локальных рынков может привести к полному исчезновению на них хозяйствующих субъектов, а не развитию конкуренции, особенно если речь идет о малых городах и сельской местности. Помимо вопросов, связанных с привлечением хозяйствующих субъектов к работе в тех нишах, которые занимают ГУП и МУП, остро встанет проблема трудоустройства лиц, высвобождаемых с этих унитарных предприятий. Если унитарное предприятие является градообразующим, то его реорганизация может стать настоящей катастрофой для города, превращая его в гетто, а не в «территорию безопасности».

Для того чтобы определить, насколько передача имущества коммунального комплекса в концессию способствует снижению аварийности и обеспечению безопасного функционирования городского хозяйства, можно обратиться к тем примерам, которые отобраны Минстроем России в качестве лучших практик концессий в ЖКХ [8].

Нельзя не отметить, что большинство практик касается заключения концессионных соглашений в отношении объектов водоснабжения и теплоснабжения в крупных городах: концессии водоснабжения в Волгограде (самое крупное концессионное соглашение по объемам предполагаемых частных инвестиций в Европе), Тюмени, Саратове, Воронеже; концессии теплоснабжения в том же Волгограде, Владимире, Ижевске. Это подтверждает выводы экспертных организаций о том, что концессионные соглашения в коммунальном секторе работают только в случае с населенными пунктами свыше 250 тысяч человек [3]. И здесь получается замкнутый круг: инвесторы не приходят в муниципалитеты, в которых нет развитой инфраструктуры (в т.ч. коммунальной), а без их привлечения, только силами муниципального образования эксплуатировать и поддерживать эту инфраструктуру в безаварийном состоянии становится все сложнее [9].

В некоторых субъектах РФ муниципальные и региональные власти сами отказываются от идеи сдачи в концессию объектов коммунального хозяйства.

Например, в Орле износ тепловых сетей составляет 94%, а потери энергии достигают 11%, сопоставимый износ сетей и в водопроводном хозяйстве. Первоначально проблему обновления сетей планировалось решать путем передачи объектов в концессию, однако в настоящее время на уровне руководства области отмечается, что в других регионах почти нет успешных примеров сдачи в концессию жизненно необходимых объектов коммунального хозяйства [10], в результате «инвестирования» жители получают увеличение тарифов и количества аварий, а органы власти – совершенно «убитые» объекты коммунальной инфраструктуры, которые частный инвестор эксплуатировал без обновления.

В Рязанской области первоначально задуманная передача в концессию всего водопроводного хозяйства так же была отложена по той причине, что бизнес соглашался обслуживать только крупные города с достаточно большим количеством потребителей, но отказывался от малонаселенных муниципальных образований, поэтому областные власти решили сначала наладить учет эксплуатируемых в регионе коммунальных сетей и установить их балансодержателей, а затем посмотреть, что можно сделать в рамках действующих федеральных и областных программ по приведению сетей в нормативное состояние, и лишь затем прорабатывать заключение концессионных соглашений, если в них возникнет необходимость для финансирования мероприятий по модернизации коммунального комплекса.

Необходимость подобной ревизии подтверждает опыт Екатеринбурга, где ежегодно на баланс МУП «Водоканал» поступают бесхозяйные водопроводные сети протяженностью более 10 км, многие из которых выявляются по результатам поступающих об авариях сообщениях.

Общая протяженность сетей в России составляет:

- сети водоснабжения – 577 тыс. км;

- сети водоотведения – 191 тыс. км;

- сети теплоснабжения – 171 тыс. км [11].

При их общей изношенности для того, чтобы избежать коммунальной катастрофы, не говоря уже о формировании территорий «коммунальной безопасности», необходимо ежегодно заменять 4% наружных сетей. В настоящее время даже в таких крупных городах, как Екатеринбург или Новосибирск, ежегодно удается обновлять не более 1,5% коммунальных сетей.

В итоге города становятся не территориями безопасности, а настоящими «пороховыми бочками». Состояние сетевого хозяйства стремительно ухудшается и с наступлением отопительного сезона трубы в России рвутся по несколько раз в день, а средняя стоимость устранения одной аварии оценивается примерно в 120 000 руб. [11]. Чем выше изношенность коммунальных сетей, тем чаще происходят аварии, и тем больше средств тратится на проведение оперативных мер по их устранению, и, соответственно, совершенно не остается средств на их замену. К сожалению, за 2017–2018 гг. были также зафиксированы аварии, в результате которых погибли или пострадали люди [12].

Для решения задач развития территорий с одновременным сохранением права населения на местное самоуправление и защитой прав и законных интересов физических и юридических лиц предпочтительным является выбор моделей, предполагающих не делегирование публичных полномочий частным лицам и не создание «частных городов», а симбиоз публичного и корпоративного управления, предполагающий привлечение частных лиц к осуществлению публичных полномочий с сохранением публичного образования в качестве ответственного субъекта за нарушения, допущенные при реализации этих полномочий. Иначе государство, возлагая на управляющую компанию или иное юридическое лицо реализацию полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, фактически снимает с себя ответственность за исполнение переданных публичных функций, что может привести к необратимым последствиям.

А для наилучшего использования государственного и муниципального имущества для оказания населению коммунальных услуг можно обратиться к опыту Финляндии, где в условиях низкой плотности населения и необходимости привлечения большего количества ресурсов для оказания публичных услуг, особенно в малых муниципальных образованиях, формируются межмуниципальные объединения для оказания услуг, организация которых нецелесообразна каждым муниципалитетом в отдельности в связи с недостаточной численностью населения, нуждающегося в таких услугах. Такие межмуниципальные объединения (организации) создаются двумя (или более) муниципалитетами для выполнения отдельных задач на постоянной основе, при этом могут привлекаться партнеры из частного бизнеса, что позволяет объединять муниципальный и частный капитал для осуществления большего числа проектов [13].

 

Литература

  1. Отчет Правительства Российской Федерации о результатах работы в 2012–2017 годах. [электронный ресурс]. URL: http://government.ru/news/32246/ (дата обращения 03.03.2019).
  2. Данные озвучил заместитель Министра строительства и ЖКХ Андрей Чибис на заседании Комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства по теме: «Первые итоги концессионных соглашений: достигнуты ли цели их реализации? Внедрение наилучших практик» в 2018 г. [электронный ресурс]. URL: https://tpprf.ru/ru/news/kontsessionnye-soglasheniya-ne-yavlyayutsya-panatseey-v-reformirovanii-zhkkh-i246304/ (дата обращения 03.03.2019).
  3. Проект национального доклада о привлечении частных инвестиций в развитие инфраструктуры и применении механизмов государственно-частного партнерства в Российской Федерации / Национальный центр государственно-частного партнерства. М., 2018.
  4. Материалы заседания Комитета Торгово-промышленной палаты Россий­ской Федерации по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства по теме: «Первые итоги концессионных соглашений: достигнуты ли цели их реализации? Внедрение наилучших практик». [электронный ресурс]. URL: https://tpprf.ru/ru/news/kontsessionnye-soglasheniya-ne-yavlyayutsya-panatseey-v-reformirovanii-zhkkh-i246304/ (дата обращения 03.03.2019).
  5. Михайлов П. Д. Концессии в коммунальном хозяйстве: лекарство или плацебо? [электронный ресурс]. URL: https://www.cnis.ru/?id=finans&stpg=2&stct=cit (дата обращения 03.03.2019).
  6. Баженова О. И. Судьба муниципальных предприятий в условиях реализации «дорожной карты» развития конкуренции: обзор материалов «круглого стола» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 73 – 77
  7. Васильева Н. В. Публичные доходы в Российской Федерации: финансово-правовой аспект: монография / под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: НОРМА, 2017. 304 с.
  8. Концессии в ЖКХ. Лучшие практики. [электронный ресурс]. URL: http://gorodsreda.ru/upload/iblock/097/kontsessii_05.04.18.pdf (дата обращения 03.03.2019).
  9. Инвестирование в малые территории: неосвоенные пространства или токсичные зоны? Экспертный совет по малым территориям. [электронный ресурс]. URL: http://rusregions.com/investirovanie-v-malye-territorii/ (дата обращения 03.03.2019).
  10. «Водные процедуры»: Почему в регионах «буксуют» концессионные соглашения // Российская газета. Экономика Центрального округа. [электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/2017/11/14/reg-cfo/pochemu-v-regionah-buksuiut-koncessionnye-soglasheniia.html (дата обращения 03.03.2019).
  11. Данные МУП «Водоканал» г. Екатеринбурга // www.водоканалекб.рф и Ассоциации производителей трубопроводных систем. [электронный ресурс]. URL: http://www.rapts.ru/tekushchaya-situatsiya-vkkh-v-rossii (дата обращения 03.03.2019).
  12. Сварились в кипятке // Метагазета. 2018. 10 ноября. [электронный ресурс]. URL: https://metagazeta.ru/society/svarilis-v-kipyatke/ (дата обращения 03.03.2019).
  13. Российский и зарубежный опыт привлечения инвестиций в коммунальный сектор малых муниципальных образований // Институт экономики города. [электронный ресурс]. URL: http://www.urbaneconomics.ru/sites/default/files/itogovaya_kratkaya_versiya_vsivo_malye_mo_29.12.2017.pdf (дата обращения 03.03.2019).

Bibliography

  1. Report of the Government of the Russian Federation on the performance results in 2012–2017. [electronic resource]. URL: http://government.ru/news/32246/ (date of reference 03.03.2019).
  2. The data was articulated by Deputy Minister of Construction and Housing and Communal Services Andrei Chibis at a meeting of the Committee of the Chamber of Commerce and Industry of the Russian Federation on entrepreneurship in the field of housing and utilities on the topic: «The first results of concession agreements: have the goals been achieved? Introduction of best practices» in 2018 [electronic resource]. URL: https://tpprf.ru/ru/news/kontsessionnye-soglasheniya-ne-yavlyayutsya-panatseey-v-reformirovanii-zhkkh-i246304/ (date of reference 03.03.2019).
  3. Draft of national report on attracting private investment in infrastructure development and public-private partnership mechanisms application in the Russian Federation / National Center for Public-Private Partnership. M., 2018.
  4. Proceedings of the meeting of the Committee of the Chamber of Commerce and Industry of the Russian Federation on entrepreneurship in the field of housing and public utilities on the topic: «The first results of concession agreements: have the goals been achieved? Introducing best practices».[electronic resource]. URL: https://tpprf.ru/ru/news/kontsessionnye-soglasheniya-ne-yavlyayutsya-panatseey-v-reformirovanii-zhkkh-i246304/ (date of reference 03.03.2019).
  5. Mikhailov P. D. Concessions in public utilities: medication or placebo? [electronic resource]. URL: https://www.cnis.ru/?id=finans&stpg=2&stct=cit (date of reference 03.03.2019).
  6. Bazhenova O. I. The fate of municipal enterprises in the implementation of the «road map» of competition development: a review of the materials of the "round table" // Constitutional and municipal law. 2014. № 9. P. 73 - 77
  7. Vasilieva N. V. Public revenues in the Russian Federation: financial and legal aspect: monograph / ed.by E. Yu. Gracheva. M.: NORMA, 2017. 304 p.
  8. Concessions in utilities sector. Best practices. [electronic resource]. URL: http://gorodsreda.ru/upload/iblock/097/kontsessii_05.04.18.pdf (date of reference 03.03.2019).
  9. Investing in small territories: undeveloped areas or toxic zones? Expert council on small territories. [electronic resource]. URL: http://rusregions.com/investirovanie-v-malye-territorii/ (date of reference 03.03.2019).
  10. «Water procedures»: Why are concession agreements «stalled» in the regions // Rossiiskaya gazeta. Economy of the Central District. [electronic resource]. URL: https://rg.ru/2017/11/14/reg-cfo/pochemu-v-regionah-buksuiut-koncessionnye-soglasheniia.html (date of reference 03.03.2019).
  11. The data of the «Vodokanal» municipal unitary enterprise, Ekaterinburg // www.vodokanalekb.rf and the Associations of pipeline systems producers. [electronic resource]. URL: http://www.rapts.ru/tekushchaya-situatsiya-vkkh-v-rossii (date of reference 03.03.2019).
  12. Cooked in boiling water // Metagazeta. 2018. 10 November. [electronic resource]. URL: https://metagazeta.ru/society/svarilis-v-kipyatke/ (date of reference 03.03.2019).
  13. Russian and foreign experience of attracting investment to the utilities sector of small municipal entities // Institute for Urban Economics. [electronic resource]. URL: http://www.urbaneconomics.ru/sites/default/files/itogovaya_kratkaya_versiya_vsivo_malye_mo_29.12.2017.pdf (date of reference 03.03.2019).
  • Social aspects of the development of the municipality


Яндекс.Метрика