Identification of local issues as the subject matter of local government bodies

Sultanov E.B. , Teplyakov I.I.

UDK 352(470)
BBK 67.400.74(2Р

Purpose. The research is aimed at analyzing the legal nature of  local issues, their definition as the subject matter of local government bodies and identifying the features of their constitutional and legislative regulation.

Methodology. The research is based on comparative legal and formal legal methods of studying the analyzed subject, which made it possible to determine the local issues as the subject matter of local government bodies, to assess the effectiveness of regulatory regulation of the solution of these issues, taking into account the content of municipal legal relations and the techniques of legal techniques used.

Results: criteria for local issues that allow to characterize them as the as the subject matter of local government bodies are identified, problems in the regulatory regulation of local issues are identified, and author's proposals for their solution are proposed.

Scientific novelty: author's definition and classification of local issues as the subject matter of local government bodies are formulated, it is justified that the subject of conducting local self-government bodies are derived from the subjects of state power.

Keywords: local issueslegislationmunicipal entitieslocal self-government bodiesobjects of reference.

Как известно, отличительной чертой решения вопросов государственного строительства в большинстве современных государств является дифференция публичной власти  на государственную и местную (муниципальную). В свою очередь, реальное функционирование местной власти является одним из признаков, характеризующих государство как демократическое и правовое.

Следуя этому обстоятельству, Конституция Российской Федерации признает и гарантирует независимость местного самоуправления в пределах его полномочий. При этом, Конституция РФ, закрепив предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения федеральной и региональной власти и предметы ведения субъектов РФ (ст. 71-73), отказалась от закрепления предметов ведения органов местного самоуправления.

Анализируя причины такого решения, Е.Б. Султанов отмечает: «Конституция Российской Федерации не употребляет термин предметы ведения применительно как к местному самоуправлению, так и органам местного самоуправления. У местного самоуправления в настоящее время не может быть предметов ведения потому, что Конституция Российской Федерации и Федеральный закон № 131 установили самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий» [1, с. 68]. Безусловно, отсутствие прямого указания Конституции РФ на предметы ведения органов местного самоуправления неоспоримо. Но, в тоже время, анализ отдельных положений Конституции РФ и законодательства позволяет выявить содержание исследуемой категории.

Прежде всего, определенного пояснения требует содержание предметов ведения РФ и ее субъектов, закрепленных в Конституции. Л.В. Лазарев отмечает по данному вопросу следующее: «Они сформулированы в виде сфер деятельности Федерации и ее субъектов, их прерогатив, объектов, определенных видов деятельности или их части (например, федеральная собственность как часть государственной собственности). Конституционная формула «в ведении Российской Федерации/совместном ведении находятся» обозначает, таким образом, сферы, области, объекты, прерогативы и т.п., находящиеся под воздействием федеральной государственной власти или федеральной власти и субъектов РФ» [2, с. 302]. При этом п. н) ч. 1 ст. 72 Конституции РФ среди предметов совместного ведения федерации и ее субъектов закрепляет «установление общих принципов организации местного самоуправления». Таким образом, на государственную власть накладывается обязательство по нормативному регулированию данных общих принципов. При этом следует согласиться с мнением Е.Ю. Бархатовой, согласно которому: «речь идет об установлении общих принципов, подлежащих по своей природе законодательному урегулированию. Наиболее сложной проблемой для государственной власти является определение пределов, ограничивающих самостоятельный выбор субъектов при осуществлении ими собственного правового регулирования сферы местного самоуправления» [3, с. 76]. Следовательно, можно сделать вывод о том, что на государственную власть фактически накладывается конституционная обязанность по нормативному регулированию общих принципов местного самоуправления, в том числе их предметов ведения.

 Отчасти такое регулирование осуществляется Конституцией РФ: ст. 132 закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах управления муниципальной собственностью, принятию и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществлении охраны общественного порядка. Л.В. Лазарев дает следующий комментарий данной норме: «Она устанавливает виды важнейших предметов ведения органов местного самоуправления, родовой признак этих предметов ведения, а также - в общих чертах - полномочия в решении вопросов местного значения. Данные органы самостоятельно решают вопросы местного значения. Эта самостоятельность по-разному реализуется ими в соответствующих сферах, но в главном она предполагает, что органы местного самоуправления в рамках, установленных законом, действуют свободно, исключается санкционирование, подтверждение или отмена актов, принятых ими в пределах ведения» [2, с. 581].

Получается, что Конституция РФ, не закрепляя предметы ведения органов местного самоуправления, возложила данную обязанность на государственную власть, которая должна реализовываться посредством конституционного и законодательного регулирования. Таким образом, можно сделать вывод о том, что предметы ведения органов местного самоуправления являются производными от предметов ведения государственной власти. Указанное соотношение можно выявить путем сравнения нормативного регулирования данных предметов ведения.

Например, вопросы финансового регулирования, в том числе бюджетного регулирования, согласно п. ж) ст. 71 Конституции РФ относятся к предметам ведения Российской Федерации. Общие вопросы бюджетной системы государства, бюджетной классификации, порядка осуществления межбюджетных трансфертов и т.д. определяются Бюджетным Кодексом РФ.

Однако, несмотря на то, что местные бюджеты, являются одним из базовых элементов бюджетной системы государства, их принятие и исполнение определяется как вопрос местного значения. Согласно ст. 2 ФЗ № 131 данная категория определена как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией России и законодательством осуществляется местным населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Ключевым фактором для такой особенной квалификации является характеристика местного бюджета как вопроса жизнеобеспечения населения. В самом деле, обеспечение различных социальных, транспортных, жилищных услуг, наиболее близких человеку, находится в гораздо большей зависимости от эффективного распоряжения бюджетом отдельного муниципального образования, чем федерального бюджета. Разумеется, и нормативное регулирование порядка разработки, принятия и исполнения местного бюджета в основном будут регулироваться на уровне муниципальных правовых актов, при соблюдении общих положений законодательства. Выявленные особенности позволяют идентифицировать принятие и исполнение местного бюджета как предмет ведения органов местного самоуправления.

Аналогичным образом, Конституция РФ определяет оборону и безопасность как предмет ведения Российской Федерации. Нормы Конституции РФ и Федерального закона от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» регламентируют порядок обеспечения обороны государства, участие в мероприятиях по ее обеспечению Президентом РФ, палатами Федерального Собрания РФ, Правительством РФ, Вооруженными Силами РФ, другими воинскими формированиями и органами государственной власти. При этом, данные мероприятия осуществляются на всей территории РФ, в том числе на территории муниципальных образований.

В то же время, производным предметом ведения органов местного самоуправления от обороны и безопасности государства можно считать осуществление охраны общественного порядка в границах муниципального образования. ФЗ № 131 относит охрану общественного порядка к вопросам местного значения.

Получается, что и предмет ведения федеральных органов государственной власти (оборона и безопасность), и предмет ведения органов местного самоуправления (охрана общественного порядка) осуществляются на уровне муниципальных образований. Но в отличие от обороны государства, охрана общественного порядка может быть определена как вопрос жизнеобеспечения населения муниципального образования, что и позволяет идентифицировать ее в качестве вопроса местного значения – предмета ведения органов местного самоуправления.

Еще одним примером разграничения предметов ведения является градостроительная деятельность. В настоящее время Градостроительный кодекс РФ относит данную деятельность, как к ведению государственной власти, так и местного самоуправления. Федеральные органы государственной власти осуществляют общее регулирование градостроительной деятельности (осуществление технического регулирования, ведение реестра саморегулируемых организаций, формирование и ведение классификатора строительных ресурсов, ведение реестра сметных нормативов и т.д.). Органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают реализацию градостроительной деятельности в пределах своей территории и юрисдикции:  утверждают региональные нормативы проектирования, осуществляют согласование и мониторинг разработки программ комплексного развития муниципальных образований соответствующего субъекта РФ и т.д. Наконец, органы местного самоуправления утверждают правила землепользования и застройки муниципальных образований, выдают разрешение на строительство и эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципальных образований, разрабатывают программы комплексного развития муниципальных образований и т.д. Таким образом, к ведению органов местного самоуправления относятся те сферы градостроительной деятельности, которые: 1) осуществляются в границах муниципального образования; 2) имеют значение для обеспечения жизнедеятельности местного населения. Примечательно, что вопросы градостроительной деятельности, относящиеся к ведению органов местного самоуправления, определяются ФЗ № 131 как вопросы местного значения.

Интересным представляется разграничение предметов ведения государственной власти и органов местного самоуправления в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в Российской Федерации действует единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которая объединяет силы и средства государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций. При этом за федеральными органами исполнительной власти закрепляются нормативное регулирование защиты от чрезвычайных ситуаций (разработка специальных программ в области защиты населения, установление классификаций чрезвычайных ситуаций и т.д.) и защита населения от чрезвычайных ситуаций федерального характера.  Примечательно, что у органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере защиты от чрезвычайных ситуаций можно выделить общие сферы деятельности (осуществление информирование населения о чрезвычайных ситуациях, содействие устойчивому функционированию организаций, содержание в готовности сил и средств для защиты населения и т.д.). Некоторые вопросы идентичны по содержанию и различаются только по территориальному уровню (принятие решения о проведении эвакуации в чрезвычайных условиях муниципального/регионального характера, поддержание в готовности муниципальных/региональных систем оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и т.д.). Наконец, исключительно органы местного самоуправления создают действующие в муниципальных образованиях специальные органы по решению задач в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций и устанавливают местный уровень реагирования при введении режима чрезвычайной ситуации. Итак, в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, несмотря на наличие единой системы реагирования и предупреждения, охватывающей все территориальные уровни от местного до федерального, можно выделить отдельные вопросы, которые относятся к ведению органов местного самоуправления.

Таким образом, к критериям, позволяющим определить вопросы местного значения как предмет ведения органов местного самоуправления, следует отнести его реализацию на территориальном уровне муниципального образования и возможность его характеристики как вопроса обеспечения жизнедеятельности населения.

Итак, Конституция РФ действительно использует термин «предметы ведения» применительно к государственной власти (ст. 71-73). Однако утверждение о том, что Конституция России вообще не регламентирует предметы ведения органов местного самоуправления, по нашему мнению, является не совсем точным. В ст. 132 Конституции органы местного самоуправления наделяются полномочиями (причем исключительными – «самостоятельно формируют, утверждают и т.д.») в сфере местного бюджета, налогов и сборов, охраны общественного порядка. Таким образом, при определении исключительных полномочий органов местного самоуправления, одновременно обеспечивается конституционное регулирование их предметов ведения, производных от соответствующих предметов ведения государственной власти. В отношении остальных вопросов местной власти содержится отсылочная норма к федеральному законодательству (в настоящее время – исключительно к ФЗ № 131).

Более того, в своих решениях Конституционный Суд РФ акцентировал внимание законодателя на необходимости систематизации предметов ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти: «…при реализации своих полномочий в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления, включая установление правовых основ компетенции муниципальных образований, законодатель не может действовать произвольно, - принимаемые им решения, во всяком случае, должны быть согласованы с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации» [4]. Из данного положения можно сделать вывод о возможности определения вопросов местного значения как предмета ведения органов местного самоуправления.

При этом, анализ предметов ведения государственной власти, закрепленных в Конституции РФ, позволяет сгруппировать их по однородным группам общественных отношений: финансово-экономические вопросы; вопросы жилищно-коммунального хозяйства; строительство и дорожная деятельность; административные вопросы; контрольная и надзорная деятельность; законодательное регулирование. Представляется, что на уровне местного самоуправления, следует выделить вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения органов местного самоуправления, производными от выявленных предметных сфер деятельности государственной власти (за исключением законодательного регулирования). Для этого следует раскрыть механизм закрепления вопросов местного значения на уровне федерального законодательства.

Отметим, что перечни местных вопросов, закрепленные в ФЗ № 131, достаточно объемны. К серьезным недостаткам юридической техники ФЗ № 131 следует отнести отсутствие какой-либо классификации вопросов местного значения. Предлагается провести систематизацию данных вопросов на основе разграничения сфер общественных отношений, производных от предметов ведения государственной власти. Таким образом, можно выделить следующие группы вопросов местного значения: финансово-экономические вопросы (разработка, принятие и исполнение местного бюджета, управление муниципальным имуществом и т.д.); вопросы жилищно-коммунального хозяйства и торговли (тепло-, энерго- и водоснабжение, обеспечение жителей муниципального образования услугами торговли и т.д.); вопросы дорожно-транспортного обеспечения и строительства (дорожная деятельность в отношении дорог местного значения, организация транспортного обслуживания населения и т.д.); вопросы социального характера (образование, культура и искусство, и т.д.); административные вопросы (охрана правопорядка, профилактика терроризма и экстремизма, информационное обеспечение органов местного самоуправления и т.д.); формы муниципального контроля (жилищный, лесной, дорожный, финансовый и т.д.) [5, с. 155].

Также следует дать общую характеристику законодательного закрепления вопросов местного значения как предмета ведения органов местного самоуправления. В начальной редакции ФЗ № 131 выделял вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа (ст. 14, 15, 16 ФЗ № 131). С.А. Авакьян выделяет следующую особенность регламентации вопросов местного значения: «…процесс их регулирования в Законе довольно динамичен, какие-то вопросы местного значения дополнительно включены в Закон после 2003 г. путем корректировки существующих статей, какие-то исключены, отдельные формулировки получили новую редакцию» [6, с. 151].

Действительно, изначально ФЗ № 131 закреплял 22 вопроса местного значения для поселений, 20 вопросов – для муниципального района и 27 – для городских округов. В настоящее время данные перечни содержат 41 вопрос местного значения для поселений, 39 вопросов для муниципального района и 45 – для городских округов. Таким образом, общий их перечень для каждого из муниципальных образований увеличился в среднем на 20 вопросов (не считая перечня из 13 вопросов для нового типа муниципалитета, появившегося в 2014 г. – внутригородского района).

Изменения в предметах ведения органов местного самоуправления не могли не повлиять на территориальную организации местной власти. В частности, А.В. Ильиных акцентирует внимание на изменениях в предметах ведения органов местного самоуправления сельских поселений в ходе очередного этапа муниципальной реформы 2014 г.: «сравнительно недавно вступил в силу Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который оставил в ведении сельских поселений лишь 13 вопросов местного значения административного характера. Все остальные вопросы, которые ранее находились в ведении сельских поселений, с момента вступления закона в силу отнесены к ведению органов местного самоуправления муниципального района» [7, с. 44]. Таким образом, нормативная корректировка предметов ведения органов местного самоуправления в ходе последнего этапа муниципальной реформы предшествовала трансформации территориальной организации местного самоуправления.

Практика муниципального строительства показывает, что решение отдельных вопросов местного значения в городских и сельских поселениях может иметь разные приоритеты и возможности для реализации, обусловленные типом муниципального образования. Современные исследователи муниципального права отмечают, что органы местного самоуправления сельских поселений в основном сосредоточены на решении финансово-экономических вопросов (как непосредственно, так и через межмуниципальное сотрудничество и партнерство с субъектами предпринимательской деятельности) и отдельных социальных вопросов (прежде всего – работы с молодежью). В свою очередь, городские поселения более сконцентрированы на решении таких вопросов, как благоустройство территории, градостроительная деятельность и вопросы ЖКХ [8, с. 54].

Итак, анализ вопросов местного значения как предмета ведения органов местного самоуправления позволяет сделать промежуточные выводы:

1. Конституция РФ, не закрепляет предметы ведения органов местного самоуправления. Вместе с тем, она возложила данную обязанность на государственную власть, которая должна реализовываться посредством конституционного и законодательного регулирования. Таким образом, можно сделать вывод о том, что предметы ведения органов местного самоуправления являются производными от предметов ведения государственной власти.

2. В ходе анализа конституционно-правового регулирования вопросов местного значения были выявлены критерии, позволяющие охарактеризовать их как предмет ведения органов местного самоуправления:

  • Их нормативное закрепление должно соответствовать конституционным принципам местного самоуправления (гарантированность, самостоятельность, организационная и финансовая обособленность, законность и гласность);
  • Реализуются только на территориальном уровне муниципального образования;
  • Должны обладать характеристикой вопроса обеспечения жизнедеятельности населения;
  • Устанавливаются и изменяются только Конституцией РФ и ФЗ № 131, не могут быть закреплены в иных федеральных законах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления;
  • В настоящее время закреплены за различными видами муниципальных образований (в отличие от положений Закона 1995 г., который содержал универсальный перечень местных вопросов). Таким образом, вопросы местного значения являются связующим звеном между двумя базовыми категориями местного самоуправления: «предметы ведения» и «территориальная организация». Внесение нормативных изменений в одну из данных категорий приводит к  определенной трансформации другой взаимосвязанной категории;
  • Имеют тенденцию к изменению, прежде всего – за счет количественного увеличения. Если начальная редакция ФЗ № 131 содержала около 20 вопросов местного значения для каждого из типа муниципальных образований, то на сегодняшний день каждый из перечней содержит примерно по 40 местных вопросов. Данные положения свидетельствуют о том, что вопросы местного значения являются весьма динамичной категорией, что в свою очередь подтверждает динамичность предметов ведения органов местного самоуправления в целом.

3. Выявленные критерии вопросов местного значения и анализ научных трудов по исследуемой проблеме позволяют дать следующее определение вопросов местного значения – это предмет ведения (вопросы ведения), представляющие собой отдельные сферы деятельности органов местного самоуправления, реализуемые в муниципальных образованиях и  обладающие характеристикой обеспечения жизнедеятельности населения, установленные Конституцией и законодательством Российской Федерации.

4. К недостаткам ФЗ № 131 в части нормативного закрепления вопросов местного значения следует отнести отсутствие какой-либо классификации данных вопросов. Предлагается провести их систематизацию на основе разграничения сфер общественных отношений, производных от предметов ведения государственной власти. Таким образом, можно выделить следующие группы вопросов местного значения: финансово-экономические вопросы; вопросы жилищно-коммунального хозяйства и торговли; вопросы дорожно-транспортного обеспечения и строительства; вопросы социального характера; административные вопросы; формы муниципального контроля.

Литература

  1. Султанов Е.Б. Предметы ведения местного самоуправления (к вопросу о существовании этого феномена) // Ученые записки Казанского государственного университета. Серия: Гуманитарные науки. Т. 151. № 4. 2009. С. 67-75.
  2. Лазарев Л.В. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2009. 593 с.
  3. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2010. 256 c.
  4. По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Североуральский городской округ»: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 октября 2015 года № 26-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 42. Ст. 5858.
  5. Тепляков И.И. О классификации вопросов местного значения в Российской Федерации. // Наука, образование, общество: тенденции и перспективы Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции: в 5 частях. АР-Консалт. 2014. С. 152-156.
  6. Авакьян С.А. Муниципальное право России: учебник  (отв. ред. С.А. Авакьян). М.: Проспект, 2009. 544 с.
  7. Ильиных А.В. Проблемы сельских поселений в России: от вопросов местного значения к территориально-правовым и финансово-экономическим реалиям // Вестник Челябинского государственного университета: Право. № 25 (380). 2015. С. 44-48.
  8. Новый формат местного самоуправления: некоторые подходы к реформе экономической модели  // Муниципальная власть. 2014. № 1. С. 46-59.

Bibliography

  1. Sultanov E.B. Subjects of conducting local self-government (to the question of the existence of this phenomenon) // Uchenye zapiski Kazanskogo Gosudarstvennogo Universiteta. Series: The humanities. 151. №  4. 2009. P. 67-75.
  2. Lazarev L.V. Commentary on the Constitution of the Russian Federation. M., 2009. 593 p.
  3. Barkhatova E.Yu. Commentary on the Constitution of the Russian Federation. M., 2010. 256 p.
  4. In the case of verifying the constitutionality of clause 24 part 1 of article 16 of the federal law “On general principles of local government organization in the Russian Federation” in connection with the complaint of the municipal administration “Severouralsk urban district”: Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of October 13, 2015 No. 26-P // Collected Legislation of the Russian Federation. 2015. No. 42. Art. 5858.
  5. Teplyakov I.I. On the classification of local issues in the Russian Federation // Science, education, society: trends and perspectives. Collection of scientific papers on the materials of the International Scientific and Practical Conference: in 5 parts. AR-Consult. 2014. P. 152-156.
  6. Avakyan S.A. Municipal Law of Russia: a textbook (edited by S.A. Avakyan). M.: Prospekt, 2009. 544 p.
  7. Ilinykh A.V. Problems of rural settlements in Russia: from local issues to territorial and legal and financial and economic realities // Bulletin of the Chelyabinsk State University: The Law Series. № 25 (380). 2015. P. 44-48.
  8. New format of local self-government: some approaches to economic model reform // Municipal Authority. 2014. № 1. P. 46-59.
  • Actual problems of legal regulation of local self-government


Яндекс.Метрика